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커버스토리 | 연정, 어느 정치 로맨스 01

밀고 당기고 ‘적과의 동침’

경기發 연정, 의미 있는 정치 실험과 현실 사이

  • 배수강 기자 bsk@donga.com

밀고 당기고 ‘적과의 동침’

밀고 당기고 ‘적과의 동침’

7월 21일 경기도지사 공관에서 열린 ‘도-도의회 의장 및 대표단 상견례’ 자리에서 남경필 경기도지사, 강득구 도의회 의장, 도의회 대표 대표단과 간부공무원들이 ‘민선 6기 파이팅’을 외치며 기념촬영을 하고 있다.

“아이고, 말도 마세요. 경기도 집행부와 의회가 바람 잘 날 없었어요. 왜냐? 도의회는 야당이 다수당이니, 김문수 전 도지사가 일을 좀 하려면 예산을 다 깎아버렸죠. 그러니 여당 의원들은 단상 점거하고 야당 의원들과 몸싸움하고…. 김(상곤) 전 경기교육감과도 무상급식 예산을 두고 매번 티격태격했으니 도민들이 얼마나 짜증났겠어요.”

9월 30일 오전 경기 수원역을 출발한 택시가 도청오거리를 지날 무렵 60대 중반의 택시기사는 한심하다는 듯 혀를 끌끌 찼다. 기자가 남경필 경기도지사의 연정(聯政)에 대해 물을 때였다.

“연정인가 뭔가 한다고 의회에서 멱살잡이는 안 하는 거 같은데, 알 수 없죠. 언제 또 난장판이 될지. 다 같이 ‘봉선화 연정’이나 부르면 얼마나 좋아(웃음).”

택시기사는 가수 현철의 ‘봉선화 연정’의 마지막 소절을 구성지게 뽑더니 기자를 보고 씩 웃어 보였다.

이념 다른 정당이 함께 정권 구성



그동안 비생산적인 한국 정치 구조를 타파하기 위한 하나의 ‘연구 대상’이던 연정이 시나브로 경기도에서 실체를 드러내고 있다. 세월호 정국, 서릿발이 내린 여야 대치정국에서도 경기발(發) 연정은 조용히 그 싹을 틔웠다. 6·4 전국동시지방선거에서 당선한 남경필 지사의 야심작이기도 하다. 연정은 복수 정당이 연합해 정부를 구성하는 것으로, 독일이나 오스트리아의 좌우 대연정처럼 이념이 다른 정당이 정권을 구성하는 형태다. 남 지사는 연정을 ‘연립정부’라고 지칭하기보다 정치를 하나로 모으는 ‘정치 연합을 하겠다’는 의미로 쓴다. 구체적인 모습은 협의를 통해 만들어가자는 거다. 이걸 대한민국 인구 4분의 1이 사는 경기도에서 시작한 것이다.

경기 연정은 5월 11일 남 지사 후보가 6·4 지방선거 출마선언을 하면서 이미 시작됐다. 남 지사 후보는 이날 연정을 처음 제안했고, 당선 이후인 6월 11일 야당인 새정치민주연합에 연정을 다시 제안하면서 출발선을 넘었다. 돌이켜보면 연정은 고(故) 노무현 전 대통령이 국내에 처음 소개한 측면이 크다. 2005년 7월 노 대통령은 국회의원 소선거구제를 중·대선거구제로 바꾸면 한나라당에 국무총리 자리와 권력의 절반을 주겠다며 연정을 제안했다. 당시 박근혜 한나라당 대표가 단호히 거절하면서 연정은 없던 일이 됐다.

단순 비교하긴 어렵지만, 경기 연정은 야당이 받았다. 정책 합의로 연정을 시작하자던 야당의 역제안도 도지사가 받아들였다. ‘주거니 받거니’ 하면서 경기 연정은 삐뚤삐뚤 위태롭지만 한 방향으로 나아가는 자전거처럼 달린다. 남 지사의 말이다.

“1992년 미국 대통령선거에서 클린턴 민주당 후보는 ‘바보야, 문제는 경제야(It’s the economy, stupid)’라는 구호로 당선했는데, 지금 대한민국에 필요한 구호는 ‘바보야, 문제는 정치야’입니다. 정치의 갈등 구조 해소 없이는 선진국으로 갈 수 없어요. 지금의 시대정신은 권력 분산이고, 연정은 권력을 분산해 힘을 합치는 협치(協治)입니다. 제가 50.4%를 얻어 당선됐는데요, 나머지 절반의 도민은 상대 후보를 찍었잖아요. 그럼 권력도 어느 정도 나눠야 리즈너블(합리적)한 거 아닌가요.”

‘바보야, 문제는 정치야’

밀고 당기고 ‘적과의 동침’

남경필 경기도지사 집무실 벽에 걸린 연리지(連理枝) 나무. 남 지사는 “여야가 연정을 통해 경기도에서만이라도 하나가 돼 연리지 나무의 녹음처럼 도민들에게 행복한 경기도를 선물하는 것을 형상화한 것”이라고 설명했다.

아무도 가보지 않은 길을 가는 만큼 경기 연정은 여야가 하나씩 주고받으면서 길을 만들고 있었다. 크게는 세 갈래다. △연정 실현을 위한 정책협의회를 만들어 20개 우선 정책을 공동 실천하기로 합의했고 △지사가 임명한 경기도 산하 공공기관장에 대해 도의원들이 청문회를 실시하며 △야당 추천 인사가 보건, 여성, 환경 부문을 책임질 사회통합부지사(정무부지사)를 맡는 것이다.

애초 로드맵은 없었다. 야당 인사를 도정에 참여하게 한다는 원론 정도였다. 연정 협상단 관계자는 “남 지사가 6월 11일 새정치연합 측에 연정을 제안하니 새정치연합 김태년 경기도당위원장 측에서 ‘정책협의를 먼저 하자’고 역제안을 하더라”며 “정무부지사 자리를 받으려면 진정성을 확인하고 명분도 있어야 한다는 이유였는데, 우리는 흔쾌히 받았다”고 귀띔했다.

연정을 실현하고자 여야 국회의원과 도의원, 실무진 10명이 참여한 정책협상단은 7차례 모여 머리를 맞댔다. 여야 정책 중 공통분모가 있는, 이견이 크지 않은 정책부터 실천하자는 데 의견을 모았다. 결국 세월호 참사 이후 화두가 된 안전 문제와 교통, 주거, 일자리, 경기 북부 발전 방안, 재정, 복지 등 20개 정책을 공동 실천하기로 하고 8월 5일 정책합의문을 최종 확정했다.

새정치연합의 민생 공약인 ‘생활임금조례’와 무상급식 예산운영 규칙을 제정하기로 하는 등 야당 요구 사항이 대폭 반영됐고, 따복마을(따뜻하고 복된 마을공동체 조성 사업)과 빅파이 프로젝트(빅데이터 무료 컨설팅서비스) 등 남 지사의 공약도 포함됐다.

김문수 전 지사가 재임 마지막 날인 6월 30일 대법원에 제소한 ‘생활임금조례’ ‘6·25전쟁 민간희생자 위령사업 지원 등에 관한 조례’ 등 ‘4대 조례안 재의결 무효확인소송’과 집행정지신청을 취하하고 수정, 합의해 처리키로 했다. 생활임금조례는 경기도가 용역계약을 맺는 근로자들에게 생활임금을 보장하는 조례로, 6·4 지방선거에서 야당의 민생 공약 1호였다. 이를 야당이 다수당인 8대 도의회가 통과시키자, 김 전 지사 집행부는 권한 남용이라며 무효소송을 냈다. 6·4 지방선거 이후 구성된 9대 의회 역시 야당이 다수다. 재적 178명 중 새정치연합 78명, 새누리당 50명인 양당제 구조다.

협상 과정은 불꽃 튀는 신경전의 연속이었다고 한다. 정책합의문 15번에는 ‘집행부와 도의회가 참여하는 경기 재정 전략회의를 신설한다’고 돼 있다. 예산 심의 이전에 야당이 예산 편성에도 참여하는 길을 만든 것이다. 그러나 여당은 ‘경기 연정 예산가계부‘를 만들자고 주장해 합의문에 반영하게 했다. 야당 요구로 비정규직과 보육교사 처우 개선 등에 예산 편성이 집중될 경우, 지출 한도를 정한 ‘연정 가계부’를 통해 적절히 제어하는 견제 장치를 만든 것이다.

생활임금조례나 비정규직 무기계약직 전환 같은, 야당 이념이 오롯이 담긴 정책을 여당 집행부가 선뜻 받아들이는 것도 쉽지 않았다고 한다. 정책협상단으로 참여한 한 인사는 그 과정을 설명하며 혀를 내둘렀다.

“협상이 교착 상태에 빠지면 양당 실무자끼리 만나 의견을 교환했고, 야당 중진의원들을 찾아 설명하는 등 인내의 연속이었다. 새누리당 내에서는 물론, 김 전 지사 측 인사들로부터 항의받을 때는 ‘이렇게까지 연정을 꼭 해야 하나’라는 후회가 물밀 듯 밀려왔다.”

그의 말처럼 협상 첫날부터 인내의 연속이었다. 야당 정책협상단은 회의 시작도 하기 전 “(새누리당 소속인) 김 전 지사가 제소한 조례안을 철회하지 않으면 협상할 수 없다”며 기선 제압을 시도했다. 한 야당 의원은 협상이 교착 상태에 빠지자 “니들이 생활조례를 알아?” 하고는 협상장을 박차고 나갔고, 여당 의원도 “나도 연정 안 해”라고 발끈하면서 좌초 위기를 맞기도 했다. 협상단으로 참여한 새정치연합 김현삼 대표의원의 말에서 야당 인사로서의 고민이 읽힌다.

“연정은 끊임없는 협상과 인내의 연속이더라. 합의문을 만들었다 해도, 세부 개별 협상은 다시 해야 한다. 그런데 연정을 하다 보니 설렘과 두려움이 동시에 생기더라. 연정을 통해 도민에게 상생 협력하는 모습을 보여주고 싶은 마음이 설렘이었다면, 척박한 정치 환경에 익숙한 도의원이 과연 잘해낼 수 있을까 하는 마음이 두려움이었다. 이런 상황에서 상생과 협력이라는 화두가 먹힐 수 있을까 며칠을 고심했다.”

‘인내의 터널’을 지나 정책 합의를 이룬 만큼 차기 도지사, 차기 도의회 원구성이 바뀌어도 합의된 정책을 번복하긴 쉽지 않아 보인다. 여야, 경기도와 도의회가 ‘이것만은 하자’고 일종의 족쇄를 채웠기 때문인데, 이에 대해서는 양측 모두 수긍한다. ‘정권이 바뀌어도 정책은 춤추지 않는다’는 것은 연정의 장점이기도 하다.

‘경기발 연정’에서 또 하나의 방편은 인사청문회. 도지사가 임명하는 산하 공공기관장을 국회처럼 의회가 인사청문회를 열어 도덕성과 자질을 따져 묻도록 한 것이다. 경기도시공사, 경기개발연구원, 경기문화재단 등 경기도 내 6개 주요 기관장이 되려면 도덕성검증위원회의 도덕성 검증(1차)과 각 소관 상임위원회의 직무적합성 검증(2차)을 통과하도록 했다. 이렇게 해놓으니 광역단체장이 주로 정치적 빚이 있거나 측근을 임명하던 과거와 달리 임명권자는 인선 단계부터 바빠졌다고 한다. 남 지사의 말이다.

“흔히 본 ‘흠집 내기 청문회’가 아니라 자질을 제대로 검증하는 명실상부한 청문회를 하자고 당부했다. 그런데 의원들의 해박한 지식과 날카로운 지적에 오히려 내가 깜짝 놀랐다. 처음부터 제대로 된 인사를 뽑아야겠다는 생각이 확 들었다.”

경기도는 9월 경기도시공사 사장, 경기문화재단 대표, 경기개발연구원장, 경기중소기업종합지원센터 대표 등 4명에 대한 인사청문회를 열었다. 청문위원들은 후보 4명 가운데 경기중소기업종합지원센터 최동규 후보의 부동산 투기 의혹 등을 제기하며 부적격 의견을 냈고, 남 지사는 인사청문회 보고서를 존중해 임명을 보류했다. 최 후보자는 자진 사퇴했고, 경기도는 재공고를 냈다.

청문회 과정도 치열했다고 한다. 임해규 경기개발연구원장 후보자의 인사청문회에서는 “그나마 업무전문성이 있는 관피아(관료+마피아)보다 군림하는 정피아(정치인+마피아)가 더 큰 문제”(김호겸 의원)라는 지적이 나왔고, 부천 지역 도의원인 새정치연합 나득수 의원은 임 후보자가 17, 18대 국회의원(부천원미갑)을 지낸 경력을 소개하며 “원장 임기가 3년인데 내년이면 총선을 위해 그만두는 것 아니냐. 공직에 대한 책임 의식이 부족한 것 아니냐”며 맹공을 퍼부었다. ‘부천 출신 도의원이 부천 출신 국회의원을 물었다’는 말이 퍼지기도 했다. 임 후보는 한때 “청문회 때문에 원장 못 하겠다”는 격앙된 반응을 보였지만, 청문회 이후에는 야당 의원의 지적을 수용해 투명한 연구원 운영을 약속했다.

밀고 당기고 ‘적과의 동침’

새정치민주연합 경기도지사 예비후보들이 지난 4월 16일 국회 정론관에서 경기도의회가 ‘생활임금조례’를 통과시킨 것을 환영한다고 밝히고 있다. 그러나 당시 김문수 도지사는 거부권(재의)을 행사했고, 이후 이 조례는 대법원 소송으로 비화됐다가 남경필 지사 당선 이후 수정 처리하기로 했다.

사회통합부지사 놓고 격돌

권력 분산이 연정 목적이라는 점에서 사회통합부지사는 경기발 연정의 화룡점정(畵龍點睛)이다. 다리는 이미 놓였다. 남 지사는 7월 초 새정치연합 측에 정무부지사인 사회통합부지사를 추천해달라고 했고, 도의회는 9월 16일 제290회 임시회를 열어 사회통합부지사를 포함한 조직개편안을 통과시켰다. 복지, 여성, 환경, 대외협력 부문을 담당하게 될 부지사는 경기복지재단 등 공공기관을 관장하고 기관장 인사 추천권도 쥐고 있다. 1726명에 대한 인사권과 4조4358억여 원 예산을 다루는 막강한 자리다. 경기도 올해 전체 예산(17조829억 원)의 4분의 1에 해당하는 규모다.

다리는 놓였고 길도 닦였지만 ‘부지사로 가는 길’은 험난하다. 도의회 새정치연합 의원들은 이미 8월 25일 강원 홍천에서 열린 연찬회에서 사회통합부지사 수용 여부를 놓고 표결한 결과 참석 의원 68명 중 찬성 25명, 반대 40명, 기권 3명으로 추천하지 않기로 의견을 모았다.

그런데 최근 이런 기류가 서서히 바뀌고 있다. 도의회 새정치연합 대표단은 9월 30일 의원총회를 열고 부지사 추천 필요성을 설명했고, 반대파 의원들도 찬성으로 돌아서고 있다. 도의회 새정치연합의 한 의원은 다음과 같이 설명한다.

“경기 연정의 주체는 새정치연합 경기도당이 아니라 경기도의회다. 그동안 도당이 부지사 추천 가부 결정과 추천권을 행사하려고 해 의원들의 반발이 컸다. 8월 25일 총회 연찬회 때 부지사 추천 반대표가 많았던 것은 김태년 도당위원장이 전직 국회의원을 부지사로 민다는 사실이 알려지면서 의원들이 반발했기 때문이다. 이젠 도의회가 주체가 돼 상황이 바뀐 만큼 부지사를 받아들이는 쪽으로 기울고 있다.”

도의회 새정치연합은 사회통합부지사 추천을 위한 당내 의견조정기구를 구성해 10월 중순까지 최종 결론을 낼 계획이다. 익명을 요구한 한 의원은 “고질적인 야당의 계파정치가 연정 걸림돌”이라며 부지사 추천을 못 하는 속내를 내비쳤다.

“도의원들은 십인십색(十人十色)이다. 강득구 의장 중심의 비주류파와 김현삼 대표의원 중심의 주류파, 친노(친노무현) 강경파 등의 의견이 다 다르고, 각자가 생각하는 추천 인사도 달라 합의추대는 쉽지 않다. 비주류 내부에는 손학규 전 의원 계파도 있다. 8월에 전직 국회의원이 부지사로 거명될 때 비당권파와 손학규 전 의원 계파 의원들이 반대표를 던졌다. 김태년 도당위원장 처지에선 (도의원들로부터) 세게 맞은 거다.”

‘2인3각’ 정책 합의 레이스

야당 의원 일부에선 연정으로 야당의 견제와 비판 기능 축소를 우려하지만, 정작 소수당인 여당 의원들은 ‘우리는 화병이 날 지경’이라고 반박한다. 9월 30일 기자와 만난 도의회 새누리당 이승철 대표의원은 “처음 가는 연정의 길인 만큼 양쪽 모두 불안하고 불편하다”며 운을 뗐다.

“웬만하면 참고 간다. 가다 보면 좋은 모델이 나올 테고, 그러면 중앙정치도 우리를 배우려고 올 것이다. 싸우는 것보다야 훨씬 낫다.”

▼ 새누리당 의원들의 반발은 없나.

“왜 없었겠나. 나부터 울컥할 때가 한두 번이 아니다. 이번 추경예산 심의에서도 경기항공전과 관사 리모델비, 빅파이 프로젝트 등 역점 사업 예산은 대부분 삭감됐다. 경기항공전은 당장 10월 9일 열리는 행사인데, 6억 원 전액을 삭감했다. 빅파이 프로젝트는 이미 정책합의문에 함께하기로 약속한 내용인데, 이걸 상임위에서 17억 원 중 12억 원을 삭감했다. 예결위는 ‘0’원으로 만들었다.”

▼ 그래서 어떻게 했나.

“8대 의회 때도 후반기 대표의원을 했는데, 그때였다면 나부터 본회의장 문을 걸어 잠그고 단상 점거하고, 예결위를 보이콧했을 거다. 경기도의회에서는 새누리당이 소수당이니 몸으로 저지할 수밖에. 말을 안 해서 그렇지 우리 당 의원들 속은 부글부글 끓는다. 격앙돼 예결위원 사퇴하겠다는 의원들을 말리느라 진땀 뺐다. ‘그놈의 연정’ 때문에…. 당대표지만 나도 쫓겨날 판이다. 어느 지역 신문 정치부장이 전화해 ‘대표님, 요즘은 칼날이 무뎌졌습니다’ 하더라. 어쩌겠나. 우리가 대화하자고 했으니…. 야당도 이후 ‘연정 정신’을 살려 빅파이 프로젝트 예산 5억 원을 반영해줬다.”

▼ 물리력을 안 쓰면 다른 전략은 있나.

“계속 이런 일이 생길 거다. 물론 토론을 통해 해결해야 하지만, 당 대 당의 정치적 대결로는 풀기 어려울 거 같다. 당 대 당으로 부딪치지 않고 정책적으로 접근해 다수당의 이해를 끌어내겠다. 연정은 곧 정책 합의다. 연정이란 목표를 위해 첫걸음을 뗀 경기도의원으로 남고 싶다.”

이처럼 연정 정치 실험은 한국 정치사에서 처음으로 시도됐고, 경기도는 한국 정치의 대안을 향해 2인3각 레이스를 펼치고 있다. 장달중 서울대 명예교수(정치학)는 경기 연정에 대해 다음과 같이 평가한다.

“지금 같은 다수결 원칙, 대통령 직선제에서는 첨예한 갈등 구조를 완화하기 어렵다. 선진국 문턱을 넘어야 하는데, 이런 정치 구조로 돌파할 수 있겠나. 두려움이 있겠지만, DJP(김대중+김종필) 공동 정권 사례에서 보듯 큰 문제없을 거다. 앞으로 연정 주체끼리 나눠 먹는 부패 문제를 해결하고 제도적으로 연정을 보완해나가면 경기발 연정은 우리 정치사에서 하나의 모델이 될 수 있다. 시행착오는 있겠지만 지방정부여서 부담도 적다.”

인터뷰 | 김현삼 경기도의회 새정치민주연합 대표의원

“한국 정치 롤모델…힘들어도 계속 간다”


밀고 당기고 ‘적과의 동침’
경기도의회 야당 대표인 새정치민주연합 김현삼 대표의원(사진)도 ‘연정 퍼즐 맞추기’를 하고 있다. 정답은 없다. 퍼즐이 부족하면 직접 만들어 완성해야 한다. 야당 대표인 만큼 고심도 깊다.

남경필 경기도지사의 연정을 수용한 배경은.

“한국의 정치 상황이라는 게 국민 눈에는 싸움만 하는 집단, 문제를 일으키는 집단으로만 비친다. 정치구조적 요인 탓이다. 상대를 누른 것을 정치적 성과로 자평하는 정치에서 벗어나야 한다고 생각했다. 정책 협상을 하면서 야당의 정체성이 녹아 있는 무상급식을 넣었고, 보편적 복지 이념도 담았다. 남 지사와 새누리당이 받아들인 걸로 본다. 이렇게 가면 된다.”

우려는 없었나.

“의회의 견제와 감시, 비판 기능이 축소될 수 있다는 염려는 했다. ‘남 지사 띄우기 아니냐’는 반발도 있었지만, 도민과 도정을 위한다면 흑묘(黑猫)든 백묘(白猫)든 관계없다. 연정 결과물은 남 지사가 일정 부분 취하겠지만, 야당에 대한 불신도 해소하는 성과를 거둘 수 있다고 본다.”

연정과 사회통합부지사 추천을 반대하는 의원도 있지 않나.

“도의회 새정치연합 의원은 78명이다. 78개 의견이 존재한다. 연정은 생소하고, 학습돼 있지 않다. 계파정치도 있고, 지역구 국회의원이나 지역위원장 영향도 있어 의견 조율이 쉽지 않다. 견제 기능이 떨어진다지만 어제(9월 29일) 추경예산을 다루면서 남 지사의 주요 공약 예산을 대폭 삭감했다. 할 건 한다. 의견조정기구를 만들어 의견을 모으겠다.”

부지사로 염두에 둔 인물이 있나.

“연정을 이해하고 행정을 알며 소통능력도 있어야 한다고 본다. 대략 스크린해보니 전직 정치인과 지방자치단체장, 정부 관료, 시민사회단체 인사, 도의원 그룹에서 15명 정도 나왔다. 특정 인사를 밀려는 순간 사심이 끼게 되고, 그럼 연정은 망한다.”

어려움은 없나.

“색안경이다. 집행부가 잘한 점을 칭찬하면 ‘연정 때문에 그러느냐’ 하고, 예산을 대폭 삭감하면 ‘연정을 의식해 일부러 대폭 삭감한 게 아니냐’고 한다. 어쩌겠나. 끈기를 갖고 참을 수밖에. 연정이 잘 되면 한국 정치의 새로운 모델이 될 거라 생각한다. 야당도 본능적인 반대가 아닌, 과감하게 대화하는 용기가 필요하다.”




주간동아 2014.10.06 957호 (p12~15)

배수강 기자 bsk@donga.com
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