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반면교사! 참여정부 대북정책 5년|③ 외교통상부

‘코드’에 휘둘린 외교 남북 현안엔 주변인 그래서 ‘오락가락’

한반도 평화체제·종전선언 소재만 요란 미국에 정보 종속 주도권 잡기 한계도 여전

  • 송홍근 기자 carrot@donga.com

‘코드’에 휘둘린 외교 남북 현안엔 주변인 그래서 ‘오락가락’

[에피소드 1] 지난해 2월14일 스페인 마드리드. 노무현 대통령은 하루 전 중국 베이징(北京)에서 날아온 낭보(6자회담 2·13합의)에 달떠 있었다. 교민들과의 만찬에서 노 대통령은 송민순 외교통상부 장관을 한껏 추어올렸다.

“내가 한 것은 없다. 공동성명에 포함된 남북 평화체제와 ‘다자간 안보구도’를 성공적으로 이끌어낸 사람은 송민순 장관이다. 이마가 툭 튀어나오고 별로 잘생기지 않았는데도 그를 장관으로 발탁한 이유는 이러한 능력 때문이다.”

다자(多者)간 안보구도, 즉 ‘다자틀’은 대북정책에서 외교통상부(이하 외교부)를 상징하는 단어다. 북한이 핵실험에 나선 2006년 10월9일 국가정보원과 통일부는 속수무책이었다(‘주간동아’ 621호, 622호 ‘참여정부 대북정책 5년’ ① 통일부 ② 국가정보원 관련 기사 참조). 외교부도 정보가 태부족이긴 마찬가지였다. 미국 중국 공관을 두드리고, 북측 외무성과도 접촉했지만 ‘문(門)’은 닫혀 있었다.

노무현 정부가 ‘비선(秘線)’으로 남북간 ‘양자틀’을 모색한 것은 그즈음이다. 노 대통령의 최측근 안희정 씨가 북측 리호남 참사와 접선한 때가 핵실험 직후인 2006년 10월20일. 그러나 비선을 통한 남북 정상회담 추진은 △국정원 견제 △공식라인 부활 △북미간 불어온 순풍에 의해 일단락된다.

청와대가 ‘위기 때’ 잠시 샛길을 기웃거리다 북미간 ‘훈풍이 불자’ 대로(大路)로 돌아온 꼴이다. 이 대로에는 ‘한반도 평화체제’라는 이름이 붙었는데, 드라이버(driver)가 바로 송민순 장관이다. 그의 드라이브는 한동안 ‘거침없이 하이킥’이었다. 한반도에 뚫린 ‘큰길’은 지난해 4월 초순까지만 해도 탄탄해 보였다.



일찍이 외교부가 남북한 문제에서 조타수 노릇을 한 적은 없다. 대북정책 관련 조직은 청와대(대통령), 국가안전보장회의(NSC), 통일부, 국정원, 외교부, 국방부로 나뉘는데, 예전엔 대통령과 통일부 중심에 국정원이 깊이 개입했다. 참여정부 출범 이후에는 NSC-통일부-국정원의 협력구도가 생겼다. 그런데 2·13합의 직후 외교부가 대북정책의 헤게모니를 쥔 것이다.

북한의 미사일 발사(2006년 7월5일)와 핵실험으로 이어지는 과정에서 통일부-외교부-국정원, 즉 외교·통일·정보 3개 부서가 한계를 드러냈고, 노무현 정부의 대북정책을 오로지하던 이종석 전 통일부 장관은 경질된다. 이윽고 베를린 북-미 양자회담(2007년 1월)을 계기로 북미간 훈풍이 불면서 송 장관의 외교부에 힘이 실린 것이다.

[에피소드 2] 지난해 초 노 대통령이 주재한 안보관계 장관회의에서 송 장관과 이재정 통일부 장관이 설전을 벌였다.

“적극적으로 남북관계 복원에 나서야 한다.”

이 장관이 남북대화를 중심으로 한 ‘양자틀’의 중요성을 지적하자, 송 장관은 “6자회담과 보조를 맞춰야 한다”고 강조했다. 노 대통령은 “외교부가 잘 하고 있다”면서 송 장관의 손을 들어줬다고 한다. “남북 정상회담은 살아 있는 현안”이라고 강조하던 이 장관은 이후 정상회담에 대해 논의할 단계가 아니라고 잘라 말하는가 하면, 6자회담이 진전돼야 북한에 쌀을 지원하겠다며 물러섰다.

“이 장관의 통일부가 송 장관의 외교부에 제대로 밀린 것이다. 이 장관은 3월 남북 장관급회담에서 경의선·동해선 열차 시험운행을 북측과 합의하고 돌아왔다. 이 장관은 치적격인 시험운행을 최대한 앞당기려 했지만 외교부가 가로막은 것으로 안다. 북한이 4월14일까지 2·13합의의 초기 조치 이행을 완료하는지 지켜본 뒤 시작하라는 것이었다.”(국책연구기관의 한 관계자)

노무현 정부 초기, 외교부는 대북문제에서 이렇다 할 목소리를 내지 못했다. 후보 시절 “반미면 어때?”라고 말한 노 대통령 때문에 미국을 달래기 바빴다. 2004년 1월 조현동 당시 외교부 북미3과장이 사석에서 “386들이 한미 관계를 위태롭게 한다”고 말했다가 징계를 받은 이후, 외교부 북미라인은 꿀 먹은 벙어리가 되기도 했다.

NSC가 국정원 외교부 통일부 국방부의 외교·안보·국방 정보를 총괄하는 컨트롤타워로 기능하면서 외교부가 대북정책에서 소외감을 느낀 적도 있다. 이 전 장관은 NSC에서 통일부로 옮긴 뒤 남북 정상회담을 의욕적으로 추진했는데, 권부(權府)에선 6자회담이 교착되는 상황에서 미국만 바라볼 수는 없다는 논리가 힘을 얻었다.

노 대통령은 2006년 5월9일 몽골 울란바토르에서 “나는 북한에 많은 양보를 할 계획”이라고 밝혔는데, ‘양자틀’로 문제를 해결하자는 뜻을 평양에 전달한 일종의 구애였다. 그러나 북한은 노 대통령의 뒤통수를 쳤다. 미사일 발사와 핵실험으로 위기를 고조시킨 것이다. 북한의 도발 이후 미국은 북한과의 양자대화에 나섰으며, 북미간 훈풍 덕에 ‘송민순 드라이브’는 시동을 걸 수 있었다.

송민순 드라이브는 2·13합의라는 요로(要路)를 지나면서 가속도가 붙었다. 대통령이 어떤 기관에 방점을 찍느냐에 따라 권력지도는 확 바뀐다. 송민순 드라이브가 탄력받은 뒤 통일부는 한 발짝 뒤에서 따라가는 종속변수로 기능했다. 종전선언과 관련해 미국을 설득하기 위해서는, 그리고 그 타임 스케줄을 노무현 정부 임기 내로 맞추기 위해서는 외교부의 역할이 중요하다고 판단한 것으로 분석된다.

외교부의 로드맵은 핵문제 해결조치 진행 → 평화체제 구축 협의 진행 → 북미간 대타협 구도 확정 → 한반도 평화체제 구축 순이다. 북한이 2·13합의 초기 단계 이행조치를 완료하면 6자 외무장관 회담이 이어지고, 남-북-미-중 4개국이 참여하는 평화포럼이 꾸려진 뒤, 그 연장선에서 4국 정상이 한자리에 모여 종전선언에 서명하는 ‘압록강도 놀랄’ 이벤트도 거론됐다.

[에피소드 3] 지난해 1월17~19일 독일 베를린에서 열린 북-미 셔틀회담. 북한과 미국은 화기애애했다. 평양은 회담이 끝난 뒤 미국에게서 일정 수준의 양보를 얻어내는 데 성공했다고 자평했다. 미국과의 틀이 온전하지 않고선 아무것도 할 수 없다는 게 평양의 대체적 시각이었다. 키워드는 ‘잘 먹고 잘 사는’ 방향이었다.

부시 행정부 2기가 시작되기 전 평양에서는 콘돌리자 라이스 미 국무장관의 ‘논문 읽기’와 ‘토론 분석’이 이어졌다. 그가 평양을 읽는 눈이 부시 대통령의 행동으로 나타난다고 판단했기 때문이다. 평양은 2000년 10월 매들린 올브라이트 당시 국무장관의 방북 이후 미국과의 관계 개선 국면에서 실기(失機)한 바 있다. 베를린 셔틀회담 이후 라이스 장관의 방북설이 흘러나왔는데, 당시 평양은 북미간 화해 무드에 고무됐다고 한다. 그렇다면 북미간 셔틀회담에서는 도대체 어떤 대회가 오간 것일까.

외교부는 전통적으로 친미(親美) 성향이다. 이 말은 외교부가 가진 정보의 상당수가 미국발(發)임을 의미한다. 미국에게서 받은 정보에 의거해 평양을 분석하다 보면 정보 종속이 나타날 수 있다. 그런데 셔틀회담의 구체적 내용은 묻히고 말았다. 외교부가 이 회담의 콘텐츠에 대해 미국에게서 상세히 듣지 못한 듯한 모습이 수차례 노출됐다.

방코델타아시아(BDA) 문제가 불거진 지난해 2월 6자회담 수석대표 천영우 외교부 한반도평화교섭본부장은 BDA 문제와 관련해 “사소한 기술적 장애”라고 말했다. 그 뒤 BDA 문제가 장기화되자, 외교부는 전적으로 미국에 의존하면서도 한국이 개입해 해결하고 있다는 식의 수사(修辭)를 썼다. 그러나 한반도 문제의 큰 틀은 미국의 타임 스케줄에 맞춰 돌아갔다.

평화체제 논의도 ‘미국에 의해’ 착안됐으며, ‘미국 주도’로 실행되는 프로세스다. 물론 평화체제 구축 과정에서 종전선언을 따로 분리해낸 것은 한국의 아이디어였다. 그러나 미국의 스케줄은 노무현 정부의 그것과는 달랐던 것 같다. 종전선언과 평화체제 구축 논의가 장밋빛 전망을 쏟아내던 지난해 5월 평양 사정에 정통한 한 인사는 이렇게 말했다.

“미국이 참여정부와 함께 종전 문서에 서명할 가능성은 낮다. 노 대통령의 임기는 올 12월이면 사실상 끝난다. 노무현-김정일-부시-후진타오가 모여 종전선언을 하는 모습은 생각만 해도 멋지다. 범여권 인사들이 4자 정상회담 운운하는 것은 판을 제대로 읽지 못하고 있거나, 그들의 희망사항일 뿐이다. 미국은 참여정부와는 전혀 다른 타임 스케줄을 가지고 있을 가능성이 높다.”

종전선언과 관련해 외교부는 초기엔 청와대의 구상을 온전히 따르는 것처럼 보였다. 대북문제에 관여한 대통합민주신당의 한 의원은 지난해 3월 “노 대통령이 송 장관을 무척 신뢰한다. 북미 관계가 무척 좋다. 앞으로 계속 좋아진다. 송 장관이 깜짝 놀랄 일을 이뤄낼 것이다”라고 단언했다. 그러나 송민순 드라이브는 5월부터 비틀거렸다.

6자회담이 ‘냉온탕’을 오가면서 라이스 장관의 방북은커녕 6자 외무장관 회담도 성사되지 못했다. 그 과정에서 대북정책의 주도권은 청와대-국정원으로 넘어갔다. 국정원-통일전선부의 양자틀, 즉 국-통 체제가 전면에 등장한 것이다. 국-통 체제는 10월2~4일 노무현-김정일 정상회담을 이끌어냈지만, 두 정상은 공허한 선언을 발표하는 데 그쳤다. 미국이 남북 정상회담을 마뜩지 않게 여기기도 했다.

노무현 정부는 임기 내 종전선언에 다걸기하는 모습을 보여왔다. 종전선언에는 당사자 미국의 동의가 필수불가결한데도 미국은 노무현 정부 임기 내의 종전선언에 큰 관심이 없었다. 그럼에도 노무현 정부는 남북 정상회담이 끝난 뒤 김영남 북한 최고인민회의 상임위원장과 노 대통령이 주체가 된, 변형된 종전선언을 추진했다.

그런데 외교부는 남북 정상회담 이후부터 “평화체제의 입구로서 종전선언은 현실적으로 어렵다”는 취지로 말하면서 청와대와 견해를 달리하는 모습을 보였다. 미국 측이 “비핵화 이전에 이벤트성 선언은 없다”는 의견을 거듭 천명하면서, 11월 이후 송 장관을 비롯한 외교부가 이 문제에 ‘열의를 다하지 않는다’는 의견이 청와대 일각에서 제기된 것으로 전해진다.

“지난해 여름이 지나면서 당사자 미국이 종전선언에 뜻이 없다는 사실이 명확해졌다. 종전선언을 하겠다며 한국이 혼자 뛰는 꼴이었다. 외교부는 특정 시점부터 안 되는 일이라는 사실을 파악했을 텐데도 묘한 행보를 보였다.”(국책연구기관의 한 관계자)

한반도 평화체제 협상과 종전선언 구상은 출발점 주위를 뱅뱅 돌며 ‘알맹이 없이’ 요란하기만 했다는 표현이 어울린다. ‘다양한 형태로’ 평화체제 구축의 ‘입구’격인 ‘선언’을 추진해온 노무현 정부의 계획은 결국 ‘공염불’로 그쳤다.

이 과정에서 외교부는 노 대통령에게 올바른 현실 인식을 주입하지도, 그렇다고 정권 뜻에 맞춰 미국을 설득하지도 못했다. ‘노무현의 외교부’가 오락가락했다는 지적은 그래서 나오는 것이다. 정권의 입맛에 맞는 ‘코드 외교’를 벌이면서도 남북문제는 ‘미국 중심’의 다자틀로만 들여다봤다는 지적이다.

북한에선 외교부를 미국 노선을 따르는 조직으로 보는 경향이 있다고 한다. 6자회담이 북-미, 북-중 중심으로 돌아가면서 외교부는 주변인 노릇을 하는 때가 많았다. 북측과 라인을 갖고 있는 통일부, 국정원은 거꾸로 양자틀 접근에 익숙하다.

대통령직인수위원회의 정부조직개편안에서 통일부는 외교부에서 역할이 확대된 외교통일부로 흡수되는 것으로 일단락됐지만, 다자틀에 익숙한 외교부가 특수성으로 가득한 남북문제 전반을 소화해낼 수 있을지는 아직 미지수다. 정부조직개편안의 국회 입법 과정에서 통일부가 되살아나리라는 관측이 나온 까닭이다.

북한이 보는 외교부

“미국 노선 대변인 구실 … 비중 있는 협의 대상 아니다”


남북한 문제는 특수하다. 통일부는 외교부와 기본적으로 색깔을 달리한다. ‘외교’와 ‘내교’의 차이로 이해하면 쉽다. 한반도 문제 자체가 ‘지금’은 다자틀 구도에 빠져 있다. 2·13합의를 아무리 살펴봐도 남북한 관계는 그 안에 담겨 있지 않다.

민족문제와 국제문제는 충돌 요인을 갖게 마련이다. 조화롭게 두 문제를 꾸려가기란 결코 쉽지 않다. 외교부가 개입해온 한반도 문제는 엄밀히 말하면 남북문제가 아니라 국제문제다. 6자회담의 우리 측 수석대표 직함은 한반도평화교섭본부장. 요컨대 ‘평화’라는 주제와 ‘북핵’이 맞물려 돌아가는 부분을 외교부가 담당한 것이다.

그렇다면 나머지 남북문제는? 이는 전적으로 통일부의 몫이었다. 물론 이면에서 국정원이 움직였다. 평양은 서울의 외교부를 어떻게 볼까. 한마디로 평양 핵심부는 서울의 외교부를 미국 노선의 대변인이라고 여긴 때가 많았다.

김계관 북한 외무성 부상과 천영우 본부장의 대화는 화목했다. 평양 처지에서는 6자회담에서 서울과 대척점에 설 이유가 없었기 때문이다. 외교부와 외무성의 대화에는 ‘외교’만 있을 뿐이었다. 그래서인지 외교적 수사가 난무했다. “김계관은 진실한 사람이다”류의 발언이 대표적이다.

노무현 정부 때 외교부가 보인 모습은 독특하다. ‘종전선언’에 매달리던 청와대를 부추기는 태도를 보였는가 하면, 언제부턴가는 그것과 충돌하는 듯한 양상을 드러냈다. 미국 변수에 따라 외교부가 줏대 없는 태도를 보였다고도 할 수 있다. 그래서일까. 평양이 외교부를 비중 있는 협의대상으로 여긴 적은 그다지 많지 않다.

6자회담은 북-미, 북-중의 트랙으로 움직인다. 그 안에서 외교부가 주도적 구실을 하기는 어려웠다. 결국 청와대가 국정원을 앞세워 정상회담을 밀어붙였지만 성과는 ‘아니올시다’였다.

우리에게 익히 알려진 북한 외무성 인사로는 강석주 제1부상과 김계관 부상이 있다. 북-미 회담에는 김 부상이 나섰지만 강 제1부상은 1번 순위의 외교통으로, 지난해 초 북-미 관계가 순항할 때 그의 성가(聲價)도 한껏 높아졌다. 그러나 평양이 워싱턴에 다시 ‘의문부호’를 찍어가는 과정에선 “김계관이 미국 가서 포도주에 너무 취한 게 아니냐”는 말도 나왔다.

외교부-외무성의 대화는 한계가 엄연하다. 지난 10년간 통일부-통일전선부라는 교섭 창구로 이뤄진 남북한 관계에 외교부가 끼어들 틈은 ‘다자틀’이었다. 외교부 역시 북한보다는 미국 중국 일본 러시아를 다루는 데 집중했다. 물론 2·13합의에 따라 외교부의 영역은 넓어졌다.

요컨대 지난 5년간 외교부는 정권 입맛에 맞춰 줏대 없이 일했다고 할 수 있다. 정권의 호불호(好不好)에 따라 ‘자주노선’를 추종하는 모습을 보이면서도 실제로 ‘주도적인’ 바는 없었고, 노 대통령과 코드를 맞추면서도 미국 변수에 휘둘리곤 했다.

외교부가 기본적으로 친미적이라는 평양의 평가는 유념할 대목이다. 만일 통일부가 존치되지 않고 외교부에 합쳐질 경우 발생할 첫 번째 문제가 바로 이 대목에 있다. ‘한미 공조’라는 틀을 강화하는 과정에서 민족문제가 상처입을 수 있다는 뜻이다. 또 한-미-일 공조만을 강조하다 보면 중국과 러시아의 반감을 살 수 있다.

오남북 북한전문가 ossnn@hanmail.net




주간동아 2008.02.19 623호 (p60~63)

송홍근 기자 carrot@donga.com
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