북한의 광명성 4호 발사 직전인 2월 초, 한 전직 청와대 당국자가 남긴 이 같은 말은 외교안보 사안을 둘러싼 박근혜 정부의 정책 결정 메커니즘을 보여주는 일종의 단초다.. 공식 참모들의 견해는 쉽게 닿지 못하고, 따로 외부 전문가그룹의 자문을 받는 것도 아니며, 보고서를 밑줄 그어가며 탐독한 대통령이 밤새 고민해 떠올린 아이디어가 이튿날 그대로 실행되는 패턴. “북한이 장거리 로켓을 발사하면 다음 선택은 개성공단 중단이 되지 않을까 싶다”던 이 전직 당국자의 말이 현실이 되는 데는 열흘이 걸리지 않았다.
이후 남측의 개성공단 중단 발표와 북한의 폐쇄 결정이 숨 가쁘게 오가는 동안, 관계부처 당국자의 발언 역시 하나로 모이기는 마찬가지다. “결정은 대통령이 내린 것”이라는 이들의 화법에서 ‘각 부처 담당자들이 이러이러한 판단과 고려사항을 숙의해 결정했다’는 내용은 찾아보기 어렵다. 오히려 ‘대통령의 결정에는 이러한 뜻이 담겨
있을 것’이라는 뉘앙스가 주를 이룰 뿐이다. 결정은 한 사람이, 당국자 전원은 이를 해석해 전달하는 통역관이 된 모양새. 그 사이 한반도 정세는 돌아올 수 없는 다리를 건넜다.
북한이 아니라 중국이다
대다수 언론과 전문가는 박 대통령의 강한 대응 방식이 북한에 대한 실망과 분노를 반영한 것이라고 풀이하지만, 가까운 거리에서 지켜봐온 인사들의 생각은 사뭇 다르다. 이미 박 대통령은 2014년 7월 북한 선수단의 인천아시아경기대회 참가 여부를 두고 남북이 벌였던 실무접촉에서 ‘평양에 대한 기대를 접었다’는 것. 북측이 먼저 협상을 제안했을 때만 해도 기대가 있었지만, 결렬 후에는 이를 남측 책임으로 돌리는 비난 명분으로 삼는 걸 지켜보면서 ‘애초부터 대화에 뜻이 있는 이들이 아니다’라는 청와대의 인식이 굳어졌다는 이야기다.2013년 4월 북측의 개성공단 진입 금지 조치와 2015년 8월 지뢰도발 관련 협상 역시 함께 거론된다. 특히 지난해 8월 판문점에서 진행된 김관진-황병서 협상 당시 박 대통령이 밤새 폐쇄회로(CC)TV를 통해 이를 지켜보며 실시간 지침을 내렸다는 사실은 공공연한 비밀에 가깝다. 전직 청와대 관계자의 말이다.
“이들 사건을 계기로 대통령은 남북 문제에 대해 두 가지 생각을 굳혔다고 본다. 하나는 강하게 나가면 이긴다는 것, 다른 하나는 사태가 악화될수록 결국 마무리는 본인이 직접 맡을 수밖에 없다는 것이다. 실무부처의 임무는 문제가 없는지 점검하는 상황 관리나 조언 정도일 뿐, ‘진짜 일’이 터지면 자신이 나설 수밖에 없다는 시각이다.”
1월 6일 북한의 4차 핵실험 직후 열린 청와대 국가안전보장회의(NSC) 상임위원회. 본래 청와대 대응 매뉴얼에는 북한이 핵실험을 감행할 경우 대통령이 직접 회의를 주재하는 것으로 돼 있었지만, 이날 오전 지진파가 감지된 직후 열린 회의는 김관진 국가안보실장이 진행했다. 눈여겨볼 대목은 이 회의에서 대응방침 등과 관련해 아무 결정도 내리지 못했다는 사실. 대북 확성기 방송 재개 조치는 이후 박 대통령이 직접 다시 회의를 소집해 주재한 뒤에야 나왔고, 그사이 한민구 국방부 장관의 우왕좌왕 발언이 입길에 올랐다. 초동대응조차 관계부처 장관 전원이 모인 자리에서 결정할 수 없었다는 뜻이다.
2월 7일 북한의 장거리 로켓 발사 이후에도 청와대 기류는 다르지 않다. 윤병세 외교부 장관은 국제사회의 대북제재 논의를 가속화하기 위해 유엔 본부가 있는 미국 뉴욕으로 출장을 간 상태고, 홍용표 통일부 장관은 청와대에서 내려온 개성공단 잠정 중단 조치를 발표, 실행한 게 전부다. 국방부가 내놓은 고고도미사일방어(THAAD·사드) 체계 배치 소식 역시 청와대의 결정사항을 ‘읽은 것’에 가깝다. 역시 ‘모든 결정은 대통령이 내린 것’이라는 설명이 어김없이 뒤따른다.
3월 말 ‘최종담판’을 향해
당국자들은 이러한 상황 전개를 대북 압박이라는 관점에서만 해석하는 건 적절치 않다고 전한다. 오히려 최근 일주일 사이 내려진 주요 결정의 진짜 타깃은 중국, 정확히 말하면 시진핑 국가주석이라는 것. 4차 핵실험 이후에도 이전과 달라지지 않는 태도를 견지하는 베이징을 강도 높게 압박하는 것이야말로 지금 박 대통령의 최대 관심사라는 이야기다. 다음은 익명을 요구한 한 국책연구기관 중국 전문가의 설명이다.“박 대통령은 핵심 참모였던 김장수 전 국가안보실장을 주중대사로 보냈고, 중국 전승절 열병식에 참석해 톈안먼 망루에까지 올랐다. 모두 미국을 비롯한 서방국가들의 질시를 무릅쓰고 진행한 일이었다. 이제 한중 관계는 이전과 다른 궤도에 진입했다고 믿었겠지만, 핵실험 직후 시 주석은 전화도 받지 않았다. 여론의 질타가 쏟아지는 동안 대통령이 느꼈을 정서는 아마도 배신감 아니었을까.”
1월 22일 박 대통령이 던진 ‘5자회담 검토’ 아이디어에 대해 윤병세 장관을 비롯한 외교당국은 사전에 전혀 알지 못했다는 게 정부 안팎의 정설이다. 이를 어떻게든 주워 담느라 벌인 부연설명 작업에 ‘동원’됐을 따름이라는 것. 러시아와 중국이 발언 당일 즉각적으로 차가운 반응을 보이자, 미 국무부를 가까스로 설득해 ‘창의적인 협조방안 모색’ 같은 구두선을 끌어냈지만, 현실성 부족한 아이디어는 이내 시야에서 사라져버렸다.
일부 전문가는 이 과정에서 나온 중국 측의 싸늘하기 짝이 없는 태도가 사드 배치 조기 공론화라는 다음 카드로 이어지는 데 결정적인 요인이 됐을 것이라고 풀이한다. 이를테면 대통령의 ‘배신감’에 불을 지른 셈. 중국 측 반발이 당연시되는 사안을 강하게 밀어붙임으로써 승부수를 펼치는 이러한 행보에 대해 새누리당 한 의원은 “위기 상황에서 뜻밖의 강수로 돌파구를 마련해온 박 대통령의 그간 국내 정치 경험이 영향을 미쳤을 것”이라고 풀이했다.
개성공단 중단 조치 역시 북한의 돈줄을 끊는 것 못지않게 중국에 대한 메시지 전달이 주된 목표였다는 평가가 나온다. 대북제재에 미지근한 반응을 보이는 베이징을 압박하려면 먼저 선제적 조치를 취할 필요가 있었다는 것. 개성공단 사안을 북·중 교역과는 다른 잣대로 평가해온 한국 측 시각과 달리 해외에서는 사실상 이를 동일시해왔고, 특히 중국의 경우 2015년 들어 개성공단을 통한 남북 간 교역량이 북한의 전체 교역량에서 차지하는 비율이 증가했다는 사실을 핑곗거리로 활용해왔다는 것이다(13쪽 상자기사 참조).
감정적 뉘앙스가 묻어나는 이유
대통령의 기대는 과연 이뤄질 수 있을까. 그러나 중국 사정에 정통한 전문가들은 한결같이 고개를 젓는다. 주변국, 그것도 자신보다 작은 나라의 압박에 밀려 선택을 변경하는 일은 중국의 국제정치 스타일과는 거리가 멀다는 것. 2014년 3월 남중국해 갈등이 한창이던 당시 ‘런민일보’ 사설에 등장한 ‘대국의 어짊에도 한계가 있다. 소국은 현실을 망각하면 안 된다’는 문장이 이를 상징한다. 오히려 한국에 대한 경제 보복 시나리오가 훨씬 현실성이 높다는 관측이 나오는 이유다. 한미연합훈련 키리졸브가 한창일 3월 말까지 상황이 바뀌는 모멘텀이 만들어질 가능성도 그리 높아 보이지 않는다.
한 가지 분명한 것은 이를 통해 정상외교에 절대적 의미를 부여하는 박근혜 정부 특유의 행동 방식이 고스란히 드러난다는 사실. 외교적 돌파구나 안보 문제에 대한 주요 결실은 대통령 본인이 주인공이 되는 자리에서 나와야 한다는 일종의 강박이다. 문제는 이 과정에서 관련 부처의 정책 기능이 사실상 사장된 상태라는 것. 한 당국자는 “해당 부처의 정책 아이디어 제시는 중견국 등에 관한 것일 뿐, 주요국 관련 사안은 청와대 지침을 그대로 수행하는 역할에 그친 지 오래”라고 토로했다. 박 대통령과 아베 신조 일본 총리가 주연을 맡고 외교부는 ‘뒤처리’에 그쳤던 지난해 말 위안부 협상이 대표적인 경우다.
“대통령 빛내기가 곧 외교인 시스템이다 보니, 정작 박 대통령 본인은 외교를 국가원수 개인 사이의 관계 차원에서 생각하는 경향이 강하게 나타나는 듯하다. 최근 중국의 행보를 두고 자신들의 국가 이익을 냉정하게 계산한 결과로 생각하기보다, 시진핑 주석이 기대를 배반했다는 점에 주목하는 식이다. 이를테면 대통령 자신이 망신당했다는 정서랄까. 정부의 주요 결정에서 감정적 뉘앙스가 짙게 배어나는 것 역시 이 때문일 것이다.”
앞서 소개한 국책연구기관 전문가의 이 같은 해석은 일련의 상황 전개가 품고 있는 함정이 무엇인지 잘 보여준다. 판단의 이유나 과정에 비해 비용이 너무 큰 사안들이라는 것이다. 사드 문제만 해도 ‘훨씬 비싼 값을 받을 수 있는 카드를 지나치게 쉽게 내줬다’는 비판이 나오고, 개성공단 역시 돌이키기 불가능한 결정이었다는 점에서 출혈이 크다는 반론이 가능하다. 미국과 중국 사이에서 한국이 가졌던 몇 안 되는 레버리지가 불과 며칠 사이 소진됐다는 것. 앞서 본 대로 이를 통해 목표하고 있는 정책 성과의 실현 가능성이 그리 높지 않다는 사실이야말로 가장 곤혹스러운 대목이다.
이러한 흐름이 최근 한미일과 북·중·러 사이 대립 구도를 한층 강화하는 결과를 만들어내고 있다는 점 역시 짚고 넘어갈 대목이다. 미국이나 중국은 물론 북한마저도 동북아 전체의 구조와 판도를 지켜보며 수를 두고 있지만, 유독 한국만이 감정적 차원에서 행동하고 있는 셈. 달리 말하자면 정서적 차원의 행보가 구조적 현실을 오히려 악화했다고도 할 수 있을 듯하다. 공교롭게도 이는 2010년 천안함 폭침 사건 이후 평양이 내심 노려왔던 결과다. 한반도를 둘러싼 미·중 간 대립을 격화시킴으로써 중국이 자신들의 전략적 가치를 포기할 수 없게 만들려는 북측의 계산이 현실화되고 있는 것이다.
‘동원 가능한 모든 자원’
이러한 대립 구도가 굳어진다면, 거꾸로 미국이라도 그 보답 차원에서 한국을 배려하게 될까. 최근 수년간 한반도 문제에 대한 워싱턴의 최우선 고려사항도 ‘긴장 고조 최소화’였음을 감안하면 이야기는 완전히 달라진다. 2010년 연평도 포격 사건 이후 남북 간 갈등 국면마다 미국 측은 어김없이 ‘한국의 섣부른 움직임이 전면전 확전으로 연결되지 않도록 방지하는 임무’를 가장 중요시해왔다. 개성공단 폐쇄로 휴전선 긴장이 정점을 찍을 경우 백악관은 오히려 발을 빼려 할 개연성이 훨씬 높아 보인다는 뜻이다.미 연방 상원 의회가 사상 최고 수위를 자랑하는 관련 법안을 통과시키면서 국제사회의 경제적 압박 역시 이전과는 차원이 달라질 것이라는 기대가 높지만, 속사정을 꼼꼼히 들여다보면 그 한계 역시 명확하기는 마찬가지다(14쪽 상자기사 참조). 이명박 정부 청와대 핵심에서 일했던 국제정치 전문가의 도발적인 질문이다.
“남북 대치가 최고조로 치닫는 상황에서 미국이 유보적인 태도를 보일 경우 박 대통령은 무슨 생각을 하게 될까. 중국에 대한 기대도, 미국에 대한 믿음도 흔들리는 시기가 오면 결국 대통령은 ‘핵무장’을 비롯한 뜻밖의 선택을 고민하게 되지 않을까. 4월 총선 이후 국내 정치나 경제 상황 모두 한계에 봉착한다면, 여기에 중국의 보복 조치라도 이어진다면, 박 대통령이 부친의 ‘결심’을 곱씹어보게 될 개연성이 과연 제로일까. 개인적으로는 바로 이 부분이 ‘대통령 1인 결정 시스템’의 가장 염려스러운 대목이라고 본다.”
‘자랑스러운 예언자(Proud Prophet).’ 1980년대 초반까지 소련이 진행한 핵전력 대규모 강화조치에 대해, 미국이 어떤 선택을 내려야 하는가를 두고 진행한 워게임(War Game)이다. 당시 워싱턴 조야에서 제한적 핵 공격부터 참수작전, 우주무기 배치에 이르기까지 다양한 아이디어가 쏟아졌지만, 무엇이 현실성 있고 장기적으로 비용 대비 어떤 효과를 갖는지 가늠할 방법이 없었다. 이 시기 새로 국방부 장관에 임명된 케네스 와인버거는 본인을 비롯한 안보부처 핵심 관계자 전원이 직접 플레이어로 참여하는 2주간의 시뮬레이션 워게임을 진행했고, 비현실적인 아이디어를 상당 부분 제거하는 데 성공한다.
그 최종 결론이 대통령에게 보고돼 레이건 행정부의 노선이 큰 폭으로 수정됐음은 잘 알려진 사실. 꼭 그때의 미국처럼, 북한의 핵 능력 강화를 마주 선 2016년 한국에 남는 질문은 한 가지뿐이다. 과연 우리는 30여 년 전의 미국처럼 ‘동원 가능한 모든 자원’을 결집해 상황에 임하고 있는 것일까. 아니라면 그 이유는 과연 무엇인가.
개성공단 중단 초강수, 제재 효과는?▼북한 전체 교역액의 30%, 최근 오히려 늘었다
‘2014년 북한의 수출과 수입은 각각 31억6000만 달러와 44억5000만 달러로 12억9000만 달러 적자다. 이 가운데 중국과 교역 비중이 90.2%로 절대적이다. 반면 해외 근로자 파견으로는 3억 달러, 개성공단으로 1억 달러를 벌어들이고 있다.’
2월 10일 정부가 개성공단 가동 잠정 중단 조치를 내리면서 쏟아진 관련 보도 내용. 그간 중국의 대북제재 동참을 압박하는 주요 근거로 활용돼온 숫자다. 중국 정부는 한국이 개성공단을 통해 경제협력을 이어가면서도 북·중 교역을 비판하는 이중플레이를 하고 있다고 반발하지만, 전체로 따지면 중국이 압도적으로 규모가 크다는 게 그 골자다. 그러나 외국의 눈으로 보자면 이러한 계산에는 한 가지 맹점이 있다. 북·중 교역은 전체 무역량으로 표시하면서 개성공단은 인건비만 계산하는 방식은 앞뒤가 맞지 않는다는 것. 흡사 전체 매출액과 순이익을 단순 비교하는 것과 다를 바 없다는 시각이다.
2월 9일 미국 피터슨국제경제연구소가 공개한 추정치는 이러한 관점을 한눈에 보여준다(그래프 참조). 개성공단에 투입되는 남측 기업의 자본 및 원자재와 반출되는 완제품을 교역액 형태로 환산하면, 북한의 전체 교역액에서 남한이 차지하는 비율은 최근 수년 사이에도 20% 선을 넘나들어왔다는 계산이 나온다. 특히 북한의 주요 대중(對中) 수출품인 철광석과 석탄의 국제가격이 급락한 2014년 이후에는 중국이 차지하는 비율이 오히려 급속히 줄었고, 남한의 비중은 2015년 30%에 육박한다는 추정치다.
한국 정부는 개성공단의 경우 통상의 무역과 성격이 다르므로 북한의 전체 교역액을 집계할 때 이를 합산하지 않았지만, 이처럼 미국이나 중국을 비롯한 외부 시선은 전혀 다르다. 개성공단을 유지하는 상황에서는 중국에 적극적인 대북제재 동참을 요구하기 어렵다는 박근혜 정부의 최근 설명이 도출된 논리적 배경이다.
반면 이번 결정의 함정은 개성공단 중단 이후 북한이 입을 경제적 타격이 생각보다 크지 않을 것이라는 데 숨어 있다. 정부는 그간 지급해온 인건비 연 1억 달러가 고스란히 허공에 사라진 것처럼 설명하지만, 앞서 본 대로 북한은 이미 중국, 러시아는 물론 중동이나 아프리카에도 노동력을 파견해 한 해 3억 달러(약 3500억 원) 수준의 외화를 벌어들이고 있다. 더욱이 이들 해외 파견 노동자들이 받는 임금은 개성공단 노동자들이 받던 인당 월 160달러의 1.5~2배 수준인 것으로 전해진다.
이렇게 보면 북한이 그간 개성공단에서 일하던 인력 5만4000여 명 중 상당수를 해외로 송출할 경우 확보할 수 있는 자금은 오히려 늘어날 수도 있다는 결론이 나온다. 갑자기 실직한 노동자들과 그 가족이 체제 불만 세력화할 것이라는 일각의 분석 역시 힘을 잃기는 마찬가지다. 중국과 러시아뿐 아니라 제3세계 국가들도 북한 노동력 파견을 차단해야만 정부가 설명한 개성공단 가동 중단의 효과가 현실화할 수 있다는 뜻. 그러나 2015년 미국 회계감사원(GAO) 보고서는 193개 전체 유엔 회원국의 80% 이상이 유엔 차원의 제재 결정을 이행하지 않고 있다고 지적한 바 있다.
‘사상 최강’ 미국 의회 대북제재 법안의 함정▼ 중국 초대형 금융기관도 제재? 얽히고설킨 미·중 관계의 현실 ▼
중국은행(Bank of China). 지금은 중국인민은행에게 자리를 내줬지만, 한때는 중화민국의 국책은행이던 중국 최초 은행이다. 자산 규모 세계 5위권으로, 이 은행 홍콩지점은 홍콩과 마카오의 발권은행 기능도 담당하고 있다.
2013년 7월 북한 선박 청천강호는 쿠바에서 파나마 운하를 통과해 북한으로 가던 중 설탕 포대 밑에 미그기 동체와 미사일 부품 등을 숨긴 것이 적발돼 파나마 당국에 7개월간 억류됐다. 이후 진행된 유엔 안전보장이사회 차원의 조사는 싱가포르 해운업체가 이에 연루됐다는 사실을 밝혀냈고, 싱가포르 정부는 2014년 6월 연루된 자국업체 관계자를 기소했다. 문제는 이 해운업체와 북한의 자금 거래를 처리해준 은행이 바로 중국은행이라는 사실. 그간 이뤄진 유엔 대북제재의 기본 골격에 따르면 중국은행 역시 사법책임을 피해가기 어렵지만, 중국 정부는 현재까지 이와 관련해 조치를 취한 적이 없다.
2월 10일 미국 연방 상원 의회가 통과시킨 ‘2016 북한 제재와 정책 강화 법안(North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act of 2016)’은 바로 이러한 상황을 염두에 둔 것이다. 북한의 대량살상무기 및 사치품 관련 거래
에 연루된 제3국 기업이나 개인 금융기관을 제재 대상으로 지목해 미국 기업이나 은행들이 아예 거래를 하지 못하도록 막겠다는 이른바 세컨더리 보이콧(secondary boycott) 개념이 핵심이다. 하원에서는 행정부 재량에 맡겨져 있던 제재 대상 지정을 상원에서 의무화했다는 점이야말로 이 법안이 ‘사상 최고 수위’로 불리는 이유다.
임기를 1년 남겨둔 오바마 행정부 처지에서 곤혹스러운 부분은, 이 경우 중국 은행 같은 초대형 금융기관과의 거래까지 완벽히 차단해야 한다는 사실이다. 미·중 두 나라 교역액이 2014년 기준으로 5550억 달러(약 670조4000억 원)를 넘어선 현재 상황에서 쉽지 않은 선택이다. 2008년 글로벌 금융위기 이후 가까스로 회복세로 돌아선 미국 경제가 대북제재 때문에 직격탄을 맞을 개연성도 배제하기 어렵다. 이어지는 북한의 도발에 대해 워싱턴 조야의 분노는 깊지만, 다시 하원으로 돌아간 법안이 현재의 모습대로 최종 발효될지는 지켜볼 필요가 있다
는 지적이 나오는 이유다. 이 경우 ‘말과 행동이 다른’ 미국 측 행보를 두고 박근혜 정부의 실망감 역시 만만치 않을 듯하다. 겉으로는 대립하는 듯하지만 실제로는 깊숙이 얽혀 있는 미·중 G2 판도의 현실이다.
