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COVER STORY|줄줄 새는 참여정부 血稅

혈세 먹는 블랙홀 … 이상한 TRS(국가통합지휘무선통신망) 사업

사업비 당초 3000억원대에서 수조원대로 불어나 특정 업체 독점하다시피 …가격 등 휘둘려

  • 한상진 기자 greenfish@donga.com, 정호재 기자 demian@donga.com

혈세 먹는 블랙홀 … 이상한 TRS(국가통합지휘무선통신망) 사업

혈세 먹는 블랙홀 … 이상한 TRS(국가통합지휘무선통신망) 사업
2003년 2월18일 오전 9시53분, 250여 명의 승객을 태운 대구지하철 1079열차가 중앙로역에 들어선 직후 불길에 휩싸였다.

뇌병변 2급 장애인인 김대한(당시 57세) 씨가 일으킨 방화로 시작된 이 사고는 건국 이래 최대 화재참사로 끝이 났다. 확인된 사망자만 192명.

148명이 부상을 당했고 실종자를 찾는 유가족의 외침은 지금도 끊이지 않고 있다.

대구지하철 화재사건은 국민에게 큰 충격을 주었다.

정보기술(IT) 강국 대한민국의 부실한 긴급재난관리 현실이 고스란히 드러났다.



사고 직후인 2003년 3월 정부는 국가재난관리시스템기획단을 출범시켰다.

이 조직은 1년 후인 2004년 6월 개청된 소방방재청의 전신이 됐다.

사고 직후 감사원은 감사에 나섰고, 같은 해 9월 ‘지하철 안전관리실태 감사결과’라는 제목의 감사 결과를 내놨다.

감사 결과 ‘부실한 통합무선망’이 사고 발생 원인의 하나로 꼽혔다. ‘국가통합지휘무선통신망’(이하 통합무선망) 사업을 적극 추진하라는 것이 당시 감사원의 주문이었다. 사업의 책임은 국무조정실이 맡도록 했다.

말도 많고 탈도 많은 통합무선망 사업은 이렇게 시작됐다.

도입 4년째를 맞는 통합무선망 사업은 그 필요성 논란에서부터 특혜·로비 의혹까지 하루도 조용할 날이 없다. 업계와 학계 일각에서는 “기존 장비를 활용하면 얼마든지 재난을 방지할 수 있다. 그런데 정부는 정확한 설계도도 없이 대규모 국책사업을 벌이고 있다”는 비판을 쏟아냈다.

사업 초기 정부는 “3600억원 정도면 이 사업을 끝낼 수 있다”고 호언했지만, 금액은 점점 늘어나 지금은 그 규모를 가늠조차 할 수 없는 지경에 이르렀다. 경찰청만 해도 1000억원 가까운 돈을 들여 TRS(Trunked Radio System· 통합무선시스템) 로 통합무선망을 새롭게 깔았고, 수많은 정부기관과 지자체들도 떠밀리다시피 이 사업으로 빠져들고 있다.

전문가들은 향후 10년간 최소 수조원의 예산이 들어갈 것으로 예상하지만, 그것이 수조원에서 그칠지 아니면 수십조원이 될지는 아무도 알 수 없다고 말한다. 만신창이가 된 국책사업을 둘러싼 각종 의혹을 파헤쳤다.

이해할 수 없는 감사원 조사 결과

혈세 먹는 블랙홀 … 이상한 TRS(국가통합지휘무선통신망) 사업

서울시 소방방재본부가 쓰고 있는 TETRA TRS 무선단말기. 서울시는 올해 초 1118대의 단말기를 구입했지만 부대장비가 확보되지 않아 사용도 못한 채 창고에 쌓아두고 있다.

2003년 9월, 감사원이 내놓은 대책을 정리하면 다음과 같다. “정부가 추진 중인 통합무선망 사업을 위해 모든 지하철은 기존 사업을 중단하고 중앙정부 시책에 따르라.” 감사원은 심지어 “이미 계약된 사업도 파기하라”고 주문했다.

감사 결과에서 지적한 정부의 통합무선망은 다름 아닌 TRS 사업이었다. 주파수 공용 통신을 뜻하는 TRS는 독립된 주파수 채널을 하나로 묶어 다수의 이용자가 함께 이용할 수 있게 한 이동전화의 주파수 사용방식이다.

당시 정부가 사업의 기준점으로 삼은 기관은 경찰청이었다. 다음은 감사원의 지하철 감사보고 내용 중 일부.

“서울특별시지하철공사와 부산교통공단에서는 … 정보통신부와 주파수 협대역화 사업의 일정 등에 대해 협의, 조정하지 않고 열차무선 협대역화 개량 사업(사업비 312억원)을 추진하고 있다. 이 계획대로 사업을 완료하면 긴급사고가 발생하더라도 재난 관련 기관들(소방, 경찰, 응급의료기관 등)이 상호간 통신할 수 없는가 하면 … 다시 구축해야 하는 등 문제점이 발생할 염려가 있었다. … 감사원에서는 서울특별시지하철공사 사장과 부산교통공단 이사장에게 … 이미 계약이 진행 중인 것에 대해서는 계약 상대자 또는 계약 예정자와 계약 기간의 연장을 합의해 사업을 추진하거나 계약을 해제 또는 해지하는 방안을 강구하도록 통보했다.”

한마디로 이상한 결과였다. 감사원은 사고가 일어난 대구지하철에 대해선 어떤 언급도 하지 않았다. 서울 부산 대구 등 전국 지하철은 당시 모두 VHF 방식으로 무선통신망을 운영 또는 준비 중이었지만 유독 서울과 부산만 문제삼았다.

감사원 조사 결과가 나온 직후 부산교통공단은 이미 통신설비업체로 선정된 D통신과의 계약을 파기했다. 빈자리는 미국 모토롤라 제품을 제안한 H사가 채웠다. 기존 VHF 방식은 낙찰가 61억원으로 국내 제품 사용이 가능했지만, TRS 방식은 78억여 원으로 전량 미국에서 수입해야 하는 실정이었다.

당시 상황을 잘 알고 있는 서울특별시지하철공사(이하 서울메트로)의 한 관계자는 “전국 지하철의 통합무선망은 그때나 지금이나 모두 VHF 방식으로 운영된다. 그런데 감사원은 사고가 난 대구는 놔두고 엉뚱하게 부산과 서울만 시스템을 바꿀 것을 요구했다. 당시 관계자들 사이에선 ‘국가기관(대구지하철건설본부, 대전지하철건설본부)은 놔두고 공사(서울메트로)나 공단(부산지하철공단)만 손댔다’는 비난이 많았다”며 감사원을 꼬집었다.

이상한 점은 또 있었다. 감사원 발표와는 다르게 검찰은 대구지하철 사고에 대한 수사 결과를 발표하면서 “통신망에 문제가 있어 대형사고로 발전한 단서는 찾지 못했다”고 밝혀 논란을 일으켰다. 사고 2년 후인 2004년 한국개발연구원(KDI)이 기획예산처의 주문으로 실시한 통합무선망 예비 타당성 조사에서도 ‘기존 무선망의 문제’는 제기되지 않았다.

“통합무선망의 성능이 낮아 구하지 못하는 재산피해나 인명피해는 존재하지 않는 것으로 나타났다.”(KDI 보고서 51쪽)

한 업계 전문가는 “대구지하철 사업 당시 통합무선망에는 아무런 문제가 없었다”며 감사원 조사 결과에 의문을 던졌다. 그는 “기존 장비에 연동장치만 연결하면 모든 기관을 아우르는 통합무선망을 구축할 수 있다. 정부도 이 사실을 분명히 알고 있었다”고 말했다.

사업규모 축소 논란

정부는 대구지하철 사고 직후인 2003년 3월 ‘통합무선망’을 구축하기 위해 무선통신시스템을 TRS-TETRA 방식으로 결정했다고 밝혔다. 당시 정보통신부는 기존 통신망을 활용하지 않고 새로 도입한 시스템으로 전면 교체할 방침이라며 총사업비를 3600억원 정도라고 밝혔다. 2005년 9월 소방방재청이 발표한 ‘통합무선망 기본자료’에는 3197억원(국비 2879억원, 지방비 297억원, 자부담 21억원)이라고 되어 있다. 당시 소방방재청이 밝힌 사업 대상기관은 무려 280여 개(국가기관 11개, 자치단체 250개, 공공기관 19개). 그러나 전문가들은 처음부터 정부의 말을 믿지 않았다. 실제 비용이 최소 수조원에 이를 것이란 주장이 많았다.

전문가들의 의견을 뒷받침할 수 있는 자료도 확인된다. 2003년 8월27일 결재된 철도청 공문(문서번호 통신91470-265) ‘사령무선통신 개선(안) 보고’에 따르면, 철도청은 사업의 기본 계획을 확정하는 2003년부터 2006년까지 총 2538억원의 예산이 소요될 것으로 추정하고 있다. 2003년 철도청(당시 김세호 청장)이 결재한 문서(문서번호 통신91470-000)에도 ‘3000억원이 필요’한 것으로 나타나 있다. 학계의 한 TRS 전문가는 “철도청에서만 2500억원이 넘는 예산이 들어간다면 그보다 규모가 수십 배에 이르는 경찰, 지하철 분야의 예산 규모는 상상을 초월할 것이다. 지방자치단체로 확대한다면 예산 규모는 추정조차 쉽지 않다”고 말했다.

정부가 밝힌 대상기관과 총비용도 기준과 원칙 없이 오락가락했다. 2004년 KDI가 실시한 예비 타당성 조사는 ‘45개 기관에 15년에 걸쳐 1조4550억원’이 소요된다고 추정했다. 초기 3년간 순 구축비용으로만 1500억여 원이 소요된다는 것. 그러나 이후 소방방재청은 대상기관을 1441개(국가기관 273개, 지자체 688개, 공공기관 480개)로 선정한다고 밝혔다. 구체적인 계획 없이 시작된 사업은 시간이 갈수록 구축 범위와 예산이 늘어가고 있다.

특혜 의혹

문제의 출발은 재난에 대비한 무선통신망 설계도를 짜기도 전에 외국 특정 업체의 TRS-TETRA 방식을 선택했다는 데 있다. 실제 몇몇 지자체와 공공기관은 소방방재청의 지시나 권유로 이미 수백, 수천대의 TRS 단말기를 구매해놓고 있지만, 대부분 부대장비와 행정처리가 뒤따르지 않아 사용도 못하고 있는 실정이다. 올해 초 1118대의 단말기를 구입한 서울시 소방방재본부도 단말기를 창고에 쌓아둔 채 소방방재청의 지시만 기다리고 있다. 현재 각 기관이 사용하고 있는 통신망 활용 방안에 대한 검토도 없었다. 서울메트로의 한 무선통신망 담당자의 말이다.

“2003년 이후 정부가 추진한 각종 회의에 나가 기관의 현황과 계획을 설명했다. 굳이 새 통신망을 마련할 필요가 없다는 입장을 밝혔다. 그러나 우리 목소리는 철저히 배제됐다. ‘정부가 하는 사업이니 따르라’는 말만 들었다.”

정부는 사업 초기부터 줄곧 “경찰이 사용하는 TRS 시스템과 연동할 것”을 최우선 요구사항으로 포함시켜 왔다. 연동을 못 시킬 경우 입찰조차 할 수 없는 구조를 만들어버린 것. 모토롤라는 국내 총판인 ㈜리노스를 통해 경찰 통합무선망 장비를 독점 납품하고 있다. 많은 업계 관계자들이 “정부의 통신망 사업 검토 과정이 특정 회사(모토롤라) 제품을 쓰기 위한 수순에 불과하다”는 의혹을 제기하는 이유가 여기에 있다.

경찰청과 서울지방경찰청은 TETRA 장비 도입 계약 당시, 서로 다른 종류의 단말기를 연동시키기 위해 ‘프로토콜(기계언어)’ 제공을 계약에 명시했다. 그러나 이는 지켜지지 않았다. ‘사기업의 기술 및 영업 비밀’이라는 게 이유였다. 모토롤라가 프로토콜을 공개하지 않는 상황에서 경찰통신망 연계 사용에 대한 결정은 경찰무선망의 프로토콜을 쥐고 있는 모토롤라만이 사업에 참여할 수 있게 해준 상황으로 이어졌다.

모토롤라가 계약을 위반했음에도 당사자인 경찰청은 문제 제기는커녕 오히려 모토롤라 편을 들어 여론의 질타를 받고 있다. 이 점은 2005년 국회 국정감사에서도 문제 된 바 있다.

사업이 본격화될 당시인 2004년, KDI는 타당성 조사 중간보고서에서 ‘경찰청과의 연동’ 방안을 비용이 가장 많이 드는 비효율적 방안이라고 지적한 바 있다. 사실상 정부 시책에 반기를 든 것이다. 그러나 무슨 이유에서인지 2004년 9월 발표된 결론보고서에서는 이 내용이 슬그머니 사라졌다. 오히려 경찰청과의 연동 방안이 ‘가장 효율적’이라는 정반대 내용이 빈자리를 채웠다(미공개 감사보고서 참조). 감사원 감사 과정에 참여한 한 TRS 전문가는 “외부의 힘이 작용하지 않고서야 이런 일이 가능했겠나”라며 외압 의혹을 강하게 제기했다.

담합 의혹과 공정거래위원회 조사

2006년 3월7일 ‘내일신문’은 ‘외국계 특정 업체 1144억 싹쓸이 … 낙찰률 97.3%’라는 제목으로 TRS 사업과 관련된 담합 의혹을 제기했다. 소방방재청, 철도청, 경찰청 등이 무선통신장비 입찰 과정에서 외국계 특정 업체만이 보유한 기능을 요구함으로써 특혜 시비가 일고 있다는 게 골자였다. 당시 ‘내일신문’은 조달청 입찰 내역을 확인, 2000년부터 최근까지 경찰청 무선통신장비 납품은 외국계 특정 업체의 국내 총판인 A사가 싹쓸이했음을 확인, 의혹을 제기했다.

무선통신망 사업과 관련해 A, S, H 3사가 각종 입찰에서 서로 들러리를 서주며 담합가격을 조정한다는 것은 업계에서는 이미 공공연한 비밀이었다. 문제는 이렇게 밀어주기 입찰에 참여한 3개 회사가 모두 모토롤라 국내 총판이라는 사실. 담합이 사실이라면 외국계 특정 무선통신업체가 국내 총판을 통해 경찰, 소방, 철도청의 무선통신시스템을 독식한 셈이 된다. 이들 업체는 이런 식으로 평균 97% 이상의 낙찰가를 챙긴 것으로 드러났다. 이는 정부 발주사업의 평균 낙찰가(85% 전후)와 비교하면 아주 높은 수준이다. 이는 또 통합무선망 사업과 관련해 제기된 ‘독점-기술종속’ 문제의 근거가 되고 있다.

담합 의혹이 불거지자 공정거래위원회(이하 공정위)는 지난해 초부터 이들 업체의 담합 의혹을 조사하기 시작했다. 그러나 공정위는 2년이 다 돼가는 지금까지 조사 결과를 내놓지 않고 있다. “아직 조사가 끝나지 않았다”는 게 이유. 공정위의 한 관계자는 “조사 결과를 언제 내놓을 수 있을지 지금으로선 알 수 없다”고 밝혔다.

단말기 가격 논란

국내 총판을 통해 사실상 국내 무선통신망 사업권을 독점한 모토롤라는 납품가를 마음대로 줄이고 늘려 동종 업계의 원성을 사고 있다. 심지어 비슷한 기능과 종류의 단말기 납품가격이 8~10배 차이가 나는 기현상도 벌어지고 있음이 본지 취재 결과 확인됐다. ‘주간동아’는 몇몇 정부기관에서 단말기 구매 관련 자료를 입수, 이를 확인했다.

2004년 2월 부산지방경찰청(이하 부산청)이 작성한 ‘디지털 TRS 통신망시스템-유지정비보수 과업지시서’에 따르면 부산청은 총 7129대의 모토롤라 휴대용 TRS 단말기를 총 90억여 원에 구입한 것으로 돼 있다. 대당 가격으로 환산하면 126만여 원. 같은 달 철도청도 총 200대의 단말기를 구입했다. 소요예산은 총 16억원, 대당 가격으로 환산하면 무려 800만원에 달했다.

철도청은 2006년 7월에도 30대의 단말기를 2억원에 구입했다(한국철도공사 공고 제2006-1010호). 대당 667만여 원을 주고 단말기를 사들인 셈. 반면 2007년 5월 한국전기안전공사는 모토롤라 휴대용 단말기 38세트를 3600만원에 구매했는데, 대당 가격으로 환산하면 약 82만원에 불과했다. 2006년 말 한국전기안전공사와 동일한 단말기 1118대를 구입한 서울시의 경우 대당 가격은 90만원대 중반이었다.

이런 가격차는 어디서 기인한 것일까. 혹시 납품된 기종 간에 성능 차이가 있는 것은 아닐까. 납품업체 측 말은 이렇다.

“철도청에 납품되는 단말기(ASTRO)는 경찰청 등에 납품되는 것(TETRA)과 전혀 다르다. 경찰청 납품 단말기는 기술이 공유된 사양인 반면, 철도청 납품 단말기는 모토롤라의 독점기술이 탑재된 제품으로 가격이 비싸다. 각 기관에서 요구하는 부분이 조금씩 달라 가격에 차이가 생기는 경우도 있다.”

그러나 전문가들은 고개를 내젓는다. “업체 설명을 인정한다 해도 6배 이상의 가격 차이를 설명하긴 어렵다”는 것. TRS 단말기 업체의 한 관계자는 “각 기관이 쓰는 단말기의 기능은 큰 차이가 없다. 어느 정도 가격 차이는 있지만 6배 이상 차이가 날 수는 없다. 게다가 기능만으로 본다면 경찰청에 납품되는 디지털 방식인 TETRA TRS 단말기가 철도청에 납품되는 것보다 훨씬 우수하다. 독점 제품이기 때문에 가능한 일이 아닌가 생각한다”고 말했다. 이 관계자는 “현재 철도청에 납품되는 ASTRO TRS 단말기의 경우, 외국에서는 대당 200만원 안팎에 팔리는 것으로 안다”고 덧붙였다.

철도청은 심지어 2004년 2월 단말기 구매를 의뢰하면서 작성한 지시설명서에 모토롤라의 독과점을 인정하는 내용을 포함시켜 논란을 일으켰다. 다음은 당시 철도청이 제시한 ‘입찰자격 제한 조건’.

“TRS 휴대용 무전기의 구매는 제조업체(모토롤라)의 ‘ASTRO 시스템 물품공급 확인증명 및 기술지원(A/S) 확약증명’이 확인된 업체로 입찰 제한이 필요함.”

국가통합지휘무선통신망 사업(일명 TRS 사업)이란?

대형 재난 대비한 비상통신망 확보 사업


TRS사업은 재난관리기본법 제3조에 따라 재난관리 책임기관 및 긴급구조기관, 긴급구조지원기관 간 일원화된 지휘체계 확보를 목적으로 한다. 평상시 각 기관이 고유 업무용 무선통신망을 사용하고, 재난 발생 시 현장 지휘 통신용으로 전환해 재난정보 수집과 공동 활용 등의 체계적 재난관리 업무를 수행하며, 화재·풍수해·사이버테러 등 대형 재난 발생 시 통신망 두절에 대비한 비상통신망을 확보하는 통신망구축 사업이다.

경찰청이 2002년부터 각 지방청별로 분리돼 있던 무선망을 하나로 통합하는 시스템을 만들기 위해 처음 시작했으며, 대구지하철 화재사고 이후 본격 추진됐다. 2003년 국무조정실은 정부기관별로 분리된 통신망을 하나의 지휘체계로 연동하는 시스템을 만들기로 하고, 소방방재청에 관련 업무를 맡겼다.

소방방재청은 2004년 통합무선망 시스템을 ‘TRS TETRA’ 방식으로 결정했다. TRS TETRA는 디지털 주파수공용 무선통신 방식으로, 현재 유럽에서 표준화돼 사용되고 있다. 우리나라에서는 특정 업체에 독점권을 줘 기술 종속과 과대 비용의 문제점이 나타난다는 비판이 제기돼왔다.




주간동아 613호 (p48~53)

한상진 기자 greenfish@donga.com, 정호재 기자 demian@donga.com
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