18대 국회 2년이 흐른 지금, 국회의 권위는 과거에 비해 떨어지고 국민의 신뢰는 더 줄었다는 평가가 지배적이다. 18대 국회 시작부터 헌정사상 처음으로 한 달 넘게 개원하지 못하고 여야 대치 속에서 해머와 전기톱이 국회의사당에 난무하는 등 국회가 파행으로 치달은 결과다.
서강대 정치외교학과 이현우 교수는 “국회를 정상화하기 위해 시민사회단체는 낙천낙선 운동과 매니페스토(manifesto·구체적인 예산과 추진 일정을 갖춘 선거공약) 운동 등 다양한 노력을 기울였지만 불행히도 국회에 대한 국민의 평가는 더 나빠졌다”고 말했다.
세월이 흐르고 사회가 민주화되면 국회의 위상도 조금이나마 올라가야 하는 것 아닌가. 그런데 어찌 된 일인지 대한민국 국회는 제자리걸음도 모자라 뒷걸음치고 있다. 국회가 국민의 신뢰를 회복하고 입법기능을 제대로 발휘하기 위해 무엇이 필요할까.
서강대 현대정치연구소와 한국의회발전연구회는 이 같은 본질적인 문제의 해법을 찾기 위해 지난해 11월 16일부터 30일까지 18대 국회의원 298명 전원을 대상으로 ‘한국 국회의 현실과 이상’이라는 제목의 의식조사를 했다. 2006년 17대 국회의원을 대상으로 실시한 의식조사에 이어 두 번째다.
국회 현실에 대한 실증적 분석을 위해 실시한 이번 의식조사는 ‘18대 국회에 대한 평가’ ‘상임위 활동 및 국회조직’ ‘정치자금’ ‘의정활동’ ‘이념성향’ ‘현안’ 6개 부문에 걸쳐 진행됐다. 응답자는 238명으로 응답률 80%를 보였다. 당별로는 한나라당 142명, 민주당 61명, 자유선진당 12명, 친박연대(현 미래희망연대) 8명, 민주노동당 5명, 창조한국당 2명, 진보신당 1명, 무소속 7명의 의원이 조사에 참여했다.
‘주간동아’는 서강대 현대정치연구소로부터 18대 국회의원 의식조사 분석결과를 단독 입수했다. 분석결과에 의하면 국회의원들 역시 17대보다 18대 국회가 국민으로부터 더 심각한 불신을 받고 있음을 인식하는 것으로 나타났다. 부문별 분석결과를 상세히 소개한다.
1 [18대 국회에 대한 평가] 당리당략 때문에 국회 제 역할 못한다
▼ 18대 국회는 17대에 비해 법률 제·개정과 국민의사 대표, 행정부 견제와 감시, 사회갈등 조정 등 국회의 역할을 잘하고 있다고 생각하십니까?
전체적인 답변은 ‘아니오’다. 조사에 응답한 18대 의원 238명 중 ‘매우 잘하고 있다’ 1.7%, ‘잘하고 있는 편이다’ 33.6% 등 18대 국회의 역할에 대해 긍정적으로 평가한 의원은 35.3%에 그쳤다. 3명 중 1명꼴에 불과하다. 국회의 역할에 대해 60% 가까이 긍정적으로 평가했던 17대 의원들에 비해 절반 가까이 줄어든 수치다.
반면 ‘매우 못하고 있다’ 1.7%, ‘못하고 있는 편이다’ 22.3% 등 24%가 부정적인 평가를 했다. 17대 국회와 비슷하다는 의원은 39.9%였다.
정치 역학적으로 어쩌면 당연한 결과겠지만, 여당보다 야당의 평가가 더 비판적이다. 여당인 한나라당은 17대 국회보다 ‘잘한다’는 평가가 44.4%로 평균보다 높은 반면 ‘못한다’는 평가는 17.6%에 그쳤다. 하지만 민주당은 17대 국회보다 ‘잘한다’ 23%, ‘못한다’ 34.4%로 부정적인 평가가 더 높았다.
이처럼 여당 의원들이 상대적으로 국회에 대한 만족도가 높은 것은 절반이 넘는 의석 덕분에 다수결로 의지를 관철할 수 있었기 때문이다. 또 변화를 요구하는 야당에 비해 현재를 유지하려는 여당의 속성이 작용했기 때문이기도 하다. 어찌 됐든 여야 모두 17대 국회보다 낫다는 평가는 절반을 넘지 못했다.
이현우 교수는 이런 결과에 “기대수준이 높아져서가 아니라 국회활동이 부진한 객관적인 사실 때문”이라고 분석했다.
18대 국회가 이처럼 부정적인 평가를 받는 가장 큰 원인은 무엇일까. 한나라당 의원들은 80%가 ‘정당들의 당리당략 때문’이라고 응답했고, 민주당 의원들은 ‘정당들의 당리당략 때문’ 38.1%, ‘국회의 힘이 행정부에 비해 약해서’ 38.1%로 두 가지를 비슷하게 꼽았다.
전체적으로는 ‘정당들의 당리당략 때문’이라는 응답이 63.2%나 됐다. 17대도 의원들의 65.7%가 ‘당리당략’을 국회활동의 걸림돌로 뽑았다. 18대 국회에 들어와서도 ‘당리당략’이 정당활동에 미치는 악영향이 전혀 개선되지 않은 것이다.
그렇다면 국회의 역할 중에서 의원들이 가장 못하고 있다고 생각하는 것은 무엇일까. 법률 제·개정 역할은 응답자의 71%가 제대로 하고 있다고 평가했다. 행정부 견제감시 역할은 63%, 국민의사 대표로서의 역할은 54.6%에 해당하는 의원이 ‘잘한다’고 답했다.
하지만 사회갈등 조정구실을 제대로 하고 있다고 평가한 의원은 25.6%에 불과했다. 반대로 73.5%가 제대로 못하고 있다고 답했다. 결과적으로 국회의 파행 운영도 의원들의 갈등 조정능력 부족에서 비롯된 측면이 크다.
전문가들은 사회가 다원화하면서 국회기능 중 사회갈등 조정기능이 점점 중요성을 더해가는데, 이에 대한 국회의 역할이 미진하다는 것은 국민과 국회가 제대로 연결되지 못했다는 것을 의미한다고 지적한다.
2 [상임위원회 활동 및 국회조직] 전문성과 개인 희망대로 상임위 배정, 만족도 96%
▼ 상임위원회 배정에 영향을 미치는 가장 중요한 요인은 무엇입니까?
국회의 중심은 상임위원회(이하 상임위)다. 현재 우리 국회에는 16개의 상임위가 구성돼 있다. 4년을 절반으로 나눠 전반기와 후반기 두 차례에 걸쳐 의원들이 활동할 상임위가 결정된다. 회기 중 당내 상황에 따라 일부 의원 간의 상임위 미세조정은 있다.
상임위의 권한은 막강하다. 법안이 본회의에 상정되려면 반드시 상임위를 거쳐야 한다. 법안은 상임위에서 토론과 심의과정을 거치면서 다듬어지고 조율된다. 상임위에서 여야 합의가 이뤄진 법안은 본회의에서 통과되는 것이 상례다.
국정감사도 상임위 단위로 이뤄진다. 때문에 어떤 상임위에 속하느냐에 따라 의원들의 권한도 달라진다. 상임위 배정은 기본적으로 의원들의 지원에 따르지만, 특정 상임위에 지원자가 몰릴 경우 당 지도부에 의해 조율될 수밖에 없다.
18대 국회에서 의원들 사이에 가장 인기를 얻은 상임위는 국토해양위원회다. 다음이 지식경제위원회와 보건복지가족위원회, 외교통상통일위원회, 기획재정위원회 등의 순으로 꼽혔다. 국토개발 및 경제 분야와 관련된 상임위가 강세를 보였다. 17대에서도 건설교통위원회(현 국토해양위원회)의 인기가 가장 높았다. 상대적으로 회피 상임위는 17대와 마찬가지로 법제사법위원회와 환경노동위원회, 국방위원회 등이었다.
18대 의원들의 상임위 배정에 대한 만족도는 96.2%. ‘불만족’을 표한 의원은 4%에도 미치지 못했다. 이처럼 만족도가 높은 이유는 당 지도부가 상임위를 조정할 때 의원들의 전문성과 의견을 적극 반영한 결과로 보인다.
‘상임위 배정에 영향을 미치는 요인’에 대해 의원의 61.8%가 ‘의원의 전문성’을 꼽았고, 17.2%가 ‘의원 개인의 희망’이라고 답했다. ‘정당 지도부’가 영향을 미친다는 의원은 10.5%에 그쳤고, ‘당선 횟수’나 ‘출신 지역구’가 상임위 배정에 영향을 미친다고 응답한 의원은 극소수였다. 17대 국회에 비해 의원들 개인의 역량과 의견이 고려되고, 지도부의 영향력이나 의원 간 위계질서에 의한 영향력이 현저히 줄어들었다는 것을 알 수 있다.
3 [정치자금] 의원 3명 중 1명 법정선거비용으로 선거운동 어렵다
▼ 법정선거비용만으로 정상적인 선거운동이 가능하다고 생각하십니까?
그 때문일까. 기업의 기부 제한에 대해 18대 의원의 절반이 넘는 51.3%가 ‘일정 한도 내에서 허용해야 한다’고 답했다. ‘현행대로 유지해야 한다’는 응답은 40.8%였다. 한편 정치후원금 모금제도에 대해 여야를 떠나 절반 이상(55.5%)이 만족스러워했다. 정치후권금 모금의 가장 중요한 요인으로는 ‘의원 개인의 명성’ 38.7%, ‘후원회 조직’ 20.6%, ‘소속 정당’ 8.8% 등의 순으로 나타났다.
4 [의정활동] 당론보다는 소신, 지역구 이익이 먼저
▼ 당론과 소신이 충돌할 때 어느 쪽을 선택하십니까?
의원들은 본회의나 상임위에서 표결할 때 가장 많은 영향을 받는 요인으로 ‘정당’을 꼽았다. 응답자의 57.1%가 그렇게 답한 것. 그 다음 33.6%의 의원이 ‘의원 개인의 신념’이라고 답했다. 지역구나 계파의 영향은 미미했다. 실제 대부분의 의원은 특별한 이해관계가 없는 법안에 표결할 때 당론을 따르는 편이다. 이런 경향은 지역구 의원들보다 비례대표 의원들에서 높게 나타난다. 지역구의 눈치를 볼 필요가 없기 때문이다.
또 당론과 지역구의 이익이 충돌할 때 당론(26.4%)보다 지역구 이익(68.4%)을 중시한다는 의원이 훨씬 많았다. 이는 ‘재선에 중요한 요인’으로 의원의 55.9%가 ‘지역구 활동’을 꼽은 것과 무관치 않다. 재선에 중요한 요인으로 ‘소속 정당’을 꼽은 의원은 19.7% 정도였다.
선거가 끝나자마자 다음 선거를 준비한다는 의원들의 속성상 당론보다 지역구 관리가 우선인 것은 어쩔 수 없는 현실이다.
5 [18대 국회의원 이념성향] 한나라당 6.5(중도보수), 민주당 3.6(중도진보)
▼ 의원, 소속정당, 지역구민의 이념성향은 어디쯤 위치한다고 생각하십니까?
소속 정당별로는 한나라당 의원들의 이념성향 평균은 6.5점으로 ‘중도보수’, 민주당은 3.6점으로 ‘중도진보’로 나눠졌다. 그동안 진보진영에서는 민주당을 보수정당이라고 비판해왔지만, 민주당 의원 중에 보수(5점 이상)에 해당한다고 응답한 의원은 5% 정도에 불과했다. 대신 40%에 가까운 의원들이 본인을 뚜렷한 진보성향이라고 평가(3점 이하)했다. 이 같은 분포는 진보성향을 갖고 있다고 응답한 의원이 1%에도 미치지 못한 한나라당과 비교하면 차이가 크다.
친박연대 의원들의 이념성향 평균은 6.5점으로 한나라당과 같다. 가장 보수적인 정당은 자유선진당으로 의원 이념성향 평균은 6.8점이었다. 반면 진보신당 의원 이념성향 평균은 1점, 민주노동당은 1.6점으로 강한 진보성향을 나타냈고 창조한국당 소속 의원 평균도 2점으로 진보성향이 강했다.
의원들은 소속 정당의 이념성향에 대해 전반적으로 본인보다 보수적으로 평가하는 경향을 보였다. 한나라당 의원들이 소속 정당에 대해 평가한 이념성향 평균은 7.3점. 의원 평균보다 0.8점이 높다. 특히 자유선진당 의원들이 소속 정당에 대해 평가한 평균은 의원 평균보다 1.5점이나 높은 8.3점에 달했다. 진보성향을 가진 민주당과 민노당, 진보신당은 본인이나 소속 정당에 대한 이념성향 평가 결과가 비슷했다.
흥미로운 것은 지역구민의 이념성향에 대한 평가가 진보와 보수가 서로 엇갈린다는 점이다. 조사에 참여한 의원들이 지역구민을 평가한 이념성향 평균은 5.8점으로 의원 개인의 이념성향과 거의 비슷하다. 그런데 한나라당 의원과 자유선진당 의원 등 보수성향의 의원들은 지역구민들의 이념 성향에 대해 각각 6.3점, 5.3점으로 자신들보다 진보적이라고 평가했다. 반대로 민주당 의원과 민노당, 진보신당 의원들은 각각 4.8점, 4.5점, 4.0점 등 보수적인 성향이 강하다고 봤다.
의원 본인과 소속 정당, 지역구민 등 정치적 환경을 전체적으로 비교했을 때, 자유선진당 의원들이 느끼는 이념적 괴리감이 가장 크다. 본인은 6.8점, 소속 정당은 8.3점, 지역구민은 5.3점으로 소속 정당과 지역구민 간의 이념 성향의 차이는 무려 3점에 이른다.
6 [5대 이슈에 대한 견해] 진보와 보수 입장 차이 극명
1. 북핵문제와 관계없이 북한에 대한 지원은 지속적으로 이뤄져야 한다?
진보와 보수의 입장 차이가 극명하게 드러났다. 자신을 진보적인 성향이라고 답한 의원들은 97%가 북핵문제와 관계없이 북한에 대한 지속적인 지원을 적극 찬성했다. ‘찬성하는 편’이 51.5%였고, ‘매우 찬성’이 45.5%나 됐다. 보수적인 성향의 의원들은 62.8%가 반대했다. 자신을 중도라고 평가한 의원들 중에서는 반대(26.3%)보다는 찬성(73.7%)이 많았다. 정당별로도 확실히 구분됐다. 한나라당 의원들은 ‘찬성’ 47.2%보다 ‘반대’ 49.3%가 조금 우세했고 민주당 의원들은 ‘찬성’ 93.4%, ‘반대’ 1.6%로 찬성률이 절대적으로 높았다.
2. 기업활동에 정부는 원칙적으로 간섭하지 말아야 한다?
정당의 이념성향이나 정책방향을 측정할 수 있는 대표적인 이슈다. 전통적으로 보수이념은 자유로운 경제활동을 위해 정부의 간섭을 배제하지만, 진보이념은 정부의 기업규제를 통한 경제평등의 향상을 추구하기 때문이다. 실제 한나라당 의원들의 79.6%가 기업활동에 대한 정부의 간섭을 반대했다. 좀 더 보수적인 자유선진당은 83.3%, 친박연대는 87.5%의 의원이 반대했다. 반면 민주당 의원들 중에는 49.2%만이 반대했다. 민주당 의원의 37.7%는 정부의 간섭이 필요하다고 답했다.
3. 고등학교의 학생선발 자율권은 확대돼야 한다?
정당의 이념성향이 정책방향을 결정하는 주요한 변수라는 것을 보여주는 대표적인 사례다. 보수적인 한나라당은 73.9%, 자유선진당은 75%, 친박연대는 62.5%의 의원이 각각 고교 학생선발자율권 확대에 찬성했다. 민주당은 소속 의원의 65.6%가 이에 반대했다. 민노당과 진보신당, 창조한국당 등 진보성향의 정당들은 대부분 고교 학생선발자율권 확대에 반대한다.
4. 여성을 비롯한 사회적 약자를 보호하기 위해 특별한 혜택을 줘야 한다?
사회적 약자에 대한 보호는 여야 모두 대찬성이다. 전체적으로 91.6%의 의원이 사회적 약자를 위해 특별한 혜택을 주는 것에 찬성했다. 4.6%에 불과한 반대표는 한나라당과 자유선진당 등 보수정당에서 나왔다.
5. 경제발전을 위해 약간의 환경파괴는 피할 수 없다?
경제발전이 먼저인가, 환경이 먼저인가. 이 둘은 본질적으로 충돌하는 가치관이다. 18대 의원들은 전체적으로는 반대가 55%로 찬성 39.9%보다 많았다. 경제발전보다 환경이 먼저라는 의원이 더 많은 것. 자유선진당과 친박연대 등 보수성향의 의원들도 같은 편을 들었다. 자유선진당은 야당의 위치에서 정부의 4대강 사업에 비판적인 목소리를 내고 있고, 친박연대는 이명박 대통령과 대척점에 있는 박 전 대표의 정치적 판단과 무관치 않아 보인다. 여당인 한나라당은 경제발전을 위한 약간의 환경파괴에 반대 43%보다 찬성이 51.4%로 많았다. 4대강 사업 등 개발 중심의 현 정부 정책과 궤를 같이하고 있다.
이슈에 대한 주요 정당의 정책방향과 이념적 성향을 종합적으로 보면 한나라당은 보수적 성향과 집권당이라는 정당 위치에 따라 기업활동에 대한 정부 간섭배제, 경쟁적인 교육정책, 경제발전 등 일관된 태도를 보인다. 민주당은 경제원칙에 대해서는 다소 보수적인 성향을 보이지만 사회적 평등에 대해서는 진보적이고, 환경보호에 대해서도 상당한 가치를 부여하고 있다. 자유선진당은 한나라당보다 보수적이면서도 개발정책보다 환경보호를 강조하는 등 여당과 각을 세운다. 이는 차별화를 통한 나름의 정치적 정체성을 찾으려는 노력의 일환으로 보인다.
