‘헌법 제65조는 대통령도 탄핵대상 공무원에 포함시킴으로써, 비록 국민에 의하여 선출되어 직접적으로 민주적 정당성을 부여받은 대통령이라 하더라도 헌법질서의 수호를 위해서는 파면될 수 있으며, 파면결정으로 인하여 발생하는 상당한 정치적 혼란조차도 국가공동체가 자유민주적 기본질서를 수호하기 위하여 불가피하게 치러야 하는 민주주의 비용으로 간주하는 결연한 자세를 보이고 있다. 대통령에 대한 탄핵제도는 누구든지 법 아래에 있고, 아무리 강한 국가권력의 소유자라도 법 위에 있지 않다는 법의 지배 내지 법치국가원리를 구현하고자 하는 것이다.’
대통령도 법률 위반하면 탄핵 대상
2004년 당시 노무현 대통령의 탄핵심판 사건에 대한 헌법재판소(헌재) 결정문의 일부다. 2016년 오늘 대한민국 상황에 내리치는 죽비 같다.헌정사상 최초로 대통령이 탄핵소추된 2004년 헌재가 내놓은 이 결정문은 대통령 탄핵심판의 판단 요소와 기준을 밝힌 유일한 선례다. 현직 대통령에 대한 탄핵 가능성이 점점 높아지는 지금, 당시 결정문을 바탕으로 현 상황을 해석하는 이유가 여기 있다.
대한민국 헌법 제65조 1항은 ‘대통령 등이 그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때에는 국회는 탄핵의 소추를 의결할 수 있다’고 규정한다. 2004년 헌재는 이 규정에 대해 ‘행정부와 사법부는 각 헌법상 부여받은 국가권력을 행사함에 있어서 헌법과 법률의 구속을 받는다’며 ‘탄핵사유를 헌법위반에 제한하지 아니하고 헌법과 법률에 대한 위반으로 규정하고 있다’고 강조했다. 즉 박근혜 대통령이 ‘그 직무집행에 있어서’ 법률을 위반한 사실이 확인되면 탄핵 대상이 될 수 있다는 얘기다.
헌재는 당시 결정문에서 ‘직무집행’ 부분에 대한 추가 설명도 덧붙였다. ‘대통령의 직무상 행위는 법령에 근거한 행위뿐만 아니라, ‘대통령의 지위에서 국정수행과 관련하여 행하는 모든 행위’를 포괄하는 개념으로서, 예컨대 각종 단체·산업현장 등 방문행위, 준공식·공식만찬 등 각종 행사에 참석하는 행위, 대통령이 국민의 이해를 구하고 국가정책을 효율적으로 수행하기 위하여 방송에 출연하여 정부의 정책을 설명하는 행위, 기자회견에 응하는 행위 등을 모두 포함한다’는 것이다. 헌재가 결정문에서 직접 작은따옴표를 붙여 강조한 ‘대통령의 지위에서 국정수행과 관련하여 행하는 모든 행위’를 하다 법률을 위반한 사실이 있을 경우 박 대통령도 탄핵 대상이 될 수 있는 셈이다.
현재 검찰은 이 부분을 정조준하고 있다. 11월 20일 ‘비선 실세 국정농단’의 중심 인물이라는 혐의를 받고 있는 최순실 씨와 안종범 전 대통령비서실 정책조정수석, 정호성 전 대통령비서실 부속비서관 등을 구속 기소하며 공소장에 박근혜 대통령과 이들이 ‘공모’했음을 적시했다. 현재 대통령이 이들과 같이 받고 있는 혐의는 최씨 및 안 전 수석과 ‘공모’한 직권남용·강요, 그리고 정 전 비서관과 ‘공모’한 공무상 비밀누설 등이다.
각각의 혐의 내용은 구체적이다. 검찰은 대통령의 직권남용·강요 등과 관련해 △기업들로 하여금 미르·K스포츠재단 설립과 관련해 774억 원을 출연하도록 한 사실 △롯데그룹을 상대로 K스포츠재단에 70억 원을 지원하게 한 사실 △KT를 상대로 플레이그라운드를 광고대행사로 선정하고 광고제작비를 지급하게 한 사실 등을 공소장에 포함했다. 공무상 비밀누설의 내용도 ‘2013년 1월부터 2016년 4월까지 47회에 걸쳐 공무상 비밀 내용을 담고 있는 문건 47건을 최순실에게 e메일 또는 인편 등으로 전달하도록 지시한 사실’로 밝혀 적었다. 또 검찰은 이날 언론 브리핑을 통해 이번에 공소장에 넣지 않았을 뿐 최씨와 안 전 수석의 뇌물죄 관련 혐의도 계속 수사한다고 밝혔다. 이들에게 뇌물죄가 적용될지 여부에 관심이 쏠리는 건 헌재가 2004년 탄핵심판 당시 뇌물죄를 대통령 탄핵 사유 중 하나로 적시했기 때문이다.
국민 신뢰 저버리면 파면 사유
‘예컨대, 대통령이 헌법상 부여받은 권한과 지위를 남용하여 뇌물수수, 공금의 횡령 등 부정부패행위를 하는 경우, 공익실현의 의무가 있는 대통령으로서 명백하게 국익을 해하는 활동을 하는 경우, 대통령이 권한을 남용하여 국회 등 다른 헌법기관의 권한을 침해하는 경우 (중략) 대통령이 자유민주적 기본질서를 수호하고 국정을 성실하게 수행하리라는 믿음이 상실되었기 때문에 더 이상 그에게 국정을 맡길 수 없을 정도에 이르렀다고 보아야 한다.’
2004년 헌재 결정문의 일부분이다. 헌재는 이 결정문에서 ‘대통령이 국민으로부터 선거를 통하여 직접 민주적 정당성을 부여받은 대의기관이라는 관점에서 본다면, 대통령에게 부여한 국민의 신임을 임기 중 다시 박탈해야 할 정도로 (중략) 국민의 신임을 저버린 경우에 한하여 대통령에 대한 탄핵사유가 존재하는 것으로 판단된다’며 ‘예컨대 뇌물수수, 부정부패, 국가의 이익을 명백히 해하는 행위가 그의 전형적인 예라 할 것이다’라고 부연했다. 검찰 수사와 이후 법원 판결을 통해 박 대통령에게 뇌물죄가 확정된다면 이는 헌재가 밝힌 탄핵 사유에 부합할 수 있는 셈이다.
이 단계까지 가지 않고 현재 공소장에 적시된 범죄 혐의만으로도 국회가 대통령을 탄핵소추 대상으로 삼을 수 있다는 게 헌법학계의 대체적 해석이다. 사실관계에 대한 최종 판단은 헌재에 맡기고 탄핵절차를 진행할 수 있다는 얘기다. 헌법재판소 헌법재판연구관을 지낸 전학선 한국외국어대 법학전문대학원 교수는 “현재 검찰 수사와 언론보도를 통해 드러난 사실만으로도 대통령이 헌법 및 법률을 위반한 점이 분명하다. 이를 받아들여 대통령을 최종적으로 파면할 것인지 여부는 헌재가 결정할 일이지만, 국회에서 탄핵소추 발의와 의결을 하는 데는 부족함이 없다”고 밝혔다. 헌법재판연구원 초대 원장을 지낸 허영 경희대 법학전문대학원 석좌교수도 “주권자인 국민은 박근혜라는 정치인에게 권한을 위임했는데 대통령이 이를 사인(私人)에게 넘겨버렸다. 이는 대의민주주의의 기본 이념을 무시한 행위로 헌정질서 문란에 해당한다. 대의기관인 국회가 탄핵소추 의결을 통해 이를 바로잡아야 한다”고 강조했다. 대한변호사협회 역시 11월 22일 발표한 시국선언문을 통해 ‘대통령을 탄핵해야 할 헌법과 법률 위반은 검찰 조사에서 이미 상당 부분 드러났다’며 ‘대통령이 헌법과 법을 어겼다고 믿는다면 국회가 해야 할 일은 헌법과 법에 정해진 절차에 따라 탄핵절차를 밟는 것이다. 국회가 탄핵을 발의하고 의결하는 방법을 모르지는 않을진대 이제 무엇을 더 망설이려는가’라고 비판했다.
현재 더불어민주당, 국민의당, 정의당 등 야 3당은 공조해 조속히 탄핵을 의결하겠다고 나서고 있다. 새누리당 김무성 의원 등 여당 내 비주류도 이에 적극 동조하는 분위기다. 우리 헌법 제65조 2항은 ‘대통령에 대한 탄핵소추는 국회재적의원 과반수의 발의와 국회재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다’고 규정한다. 국회 재적의원 과반수(151명 이상) 발의와 3분의 2(200명) 이상 찬성이 있으면 탄핵소추가 가능한 셈이다(상자기사 참조). 이 단계를 넘어서면 남는 것은 헌재의 탄핵심판뿐이다. 이때 문제가 되는 것은 헌재가 이번 사안을 대통령직을 파면할 만큼 중하게 보느냐 아니냐다.
‘대통령에 대한 파면결정은, (중략) 직무수행의 단절로 인한 국가적 손실과 국정 공백은 물론이고, 국론의 분열현상, 즉 대통령을 지지하는 국민과 그렇지 않은 국민 간의 분열과 반목으로 인한 정치적 혼란을 가져올 수 있다. (중략) 파면결정의 효과가 지대하기 때문에 파면결정을 하기 위해서는 이를 압도할 수 있는 중대한 법위반이 존재해야 한다.’
무엇이 국민의 뜻인가
이 결정은 당시 헌재 재판관 9명이 내렸다. 그리고 이번에도 마찬가지다. 헌법재판소법 제4조는 ‘재판관은 헌법과 법률에 의하여 양심에 따라 독립하여 심판한다’고 규정한다. 이 ‘양심’에 대한민국의 미래가 걸려 있다. 신평 경북대 법학전문대학원 교수는 이에 대해 “그간 헌재 결정에서 드러난 재판관들의 정치적 성향 때문에 이번 탄핵심판 결과를 우려하는 목소리가 높다는 것을 알고 있다. 하지만 이번 사안의 본질은 대통령이 앞장서 우리 공동체의 근본을 훼손한 일 아니냐”며 “헌재 재판관들이 기본적으로 공동체 유지를 위해 노력해왔고 법조인으로서의 신념을 갖고 있다는 점에서 상식에 부합하는 결정을 내릴 것으로 믿는다”고 밝혔다.
익명을 요구한 한 법조인은 2004년 노무현 대통령 탄핵심판 당시 주심을 맡았던 주선회 당시 헌재 재판관과 노 전 대통령의 악연을 언급했다. 노 전 대통령은 변호사로 활동하던 1987년 시위 도중 숨진 대우조선 노동자 보상 및 시신부검 문제를 놓고 수사기관과 충돌한 적이 있다. 이때 주 전 재판관은 부장검사로서 ‘노무현 변호사’에 대한 구속영장 청구를 지휘했다. 당시 검찰은 ‘노 변호사’에 대한 구속영장이 기각되자 하룻밤 사이 3차례나 판사와 법원장 집을 찾아다니며 영장을 재청구했을 만큼 그의 구속에 공을 들인 것으로 알려졌다. 이 때문에 17년 후 벌어진 탄핵심판의 주심을 주 전 재판관이 맡게 되자 한때 긴장감이 흘렀다는 후문이다. 그러나 헌재는 노 전 대통령에 대한 탄핵심판에서 최종적으로 기각 결정을 내렸다. 당시 대통령 변호인으로 참여했던 한 법조인은 “주 전 재판관이 탄핵심판 과정에서 공정한 태도를 견지했다”고 밝혔다. 이제 다시 헌재 재판관들 앞에 국회의 대통령 탄핵소추의결서가 놓일 참이다.
‘대통령의 직을 유지하는 것이 더 이상 헌법수호의 관점에서 용납될 수 없거나 대통령이 국민의 신임을 배신하여 국정을 담당할 자격을 상실한 경우에 한하여, 대통령에 대한 파면 결정은 정당화되는 것이다.’
2004년 헌재의 선언이다. 박근혜 대통령은 지금 국민의 신임을 배신하고, 국정을 담당할 자격을 상실했는가. 이에 대한 심판의 날이 다가오고 있다.
대통령 탄핵절차◆ 국회 의결부터 헌재 결정까지 첩첩산중
산 넘어 산. 박근혜 대통령 탄핵을 앞둔 정치권에서 나오는 얘기다. 대통령 탄핵을 원하는 야당 처지에서 첫 번째 산은 탄핵의결 정족수다. 현재 국회 재적의원 300명 가운데 야당 소속 의원과 야권 성향 무소속 의원을 모두 합치면 171명이다. 탄핵발의 정족수(151명)는 너끈히 넘는다. 그러나 탄핵소추를 의결(200명)하기엔 29명이 부족하다. 탄핵소추안을 발의할 때는 의원 실명을 밝히지만 투표는 무기명 방식이다. 국민의당 김관영 의원(국민의당 박근혜대통령 탄핵추진단장)은 11월 23일 한 라디오 인터뷰에서 “일부 새누리당 의원이 ‘그래도 대통령이 같은 당인데 탄핵안 발의까지 하는 건 양심상, 의리상 조금 꺼려진다. 일단 발의가 되면 투표하는 시점에서 무기명 비밀 투표 때 찬성을 해줄 테니 믿고 해봐라’ 이렇게 얘기한다”고 밝혔다. 그러나 이렇게 약속한 이들 가운데 일부가 투표소에서 다른 선택을 할 경우 탄핵 자체가 무산될 수 있다.
두 번째 산은 헌법재판소(헌재) 재판관들의 정치적 성향이다. 2014년 12월 통합진보당(통진당) 해산청구 사건 당시 헌재는 재판관 8인의 ‘인용’ 의견으로 통진당 해산을 결정했다. 당시 김이수 재판관 1인만 반대 의견을 냈다. 지난해 5월 헌재가 교원노조 가입자를 현직 교사로 제한한 ‘교원노조법’ 조항 위헌 여부를 다뤘을 때도 8 대 1로 합헌 결정이 나왔다. 역시 김이수 재판관만 반대 의견을 냈다.
우리 헌법은 헌재 재판관 9인 중 ‘3인은 국회에서 선출하는 자를, 3인은 대법원장이 지명하는 자를 임명’하도록 하고 있다. 나머지 3인은 대통령이 추천한다. 현재 헌재에 있는 국회 추천 재판관 3인 중 강일원 재판관은 여야 합의로, 안창호 재판관은 여당 추천으로 헌재 재판관이 됐다. 김이수 재판관이 야당 몫이다. 대통령 탄핵의 공이 헌재로 넘어갈 때, 그동안 여러 사안에서 상대적으로 보수적 의견을 밝혀온 재판관들이 어떤 판단을 내릴지가 관심사다.
탄핵심판에 대한 최종 결정이 나오기까지 또 하나의 산이 남아 있다. 헌재 재판관 임기 문제다. 헌법 제113조 1항은 ‘헌법재판소에서 법률의 위헌결정, 탄핵의 결정, 정당해산의 결정 또는 헌법소원에 관한 인용결정을 할 때에는 재판관 6인 이상의 찬성이 있어야 한다’고 규정한다. 재적인원 3분의 2가 아니라 숫자로 ‘6인’이다. 재판관 퇴임 등으로 재적인원이 줄어도 찬성자 수가 달라지지 않는다는 뜻이다. 그런데 지금 헌재 구성원 중 박한철 소장과 이정미 재판관이 각각 내년 1월과 3월 임기 만료를 앞두고 있다(39쪽 ‘法으로 본 세상’ 참조). 박 소장은 대통령 추천 몫, 이 재판관은 대법원장 추천 몫에 속한다. 최종 임명권자는 둘 다 대통령이다. 탄핵으로 대통령 권한 행사가 정지된 상태에서 후임 재판관 임명이 원활하게 이뤄지지 않을 여지가 있다. 그러나 이에 대해 전학선 한국외국어대 법학전문대학원 교수는 “그렇지 않을 것”이라며 “헌재 재판관이 탄핵심판만 담당하는 게 아니다. 개인이 국가기관 등으로부터 기본권을 침해당했을 때 헌재에 구제를 요청하는 헌법소원 심판을 인용하는 데도 헌재 재판관 6인 이상의 찬성이 필요한데, 정부가 대통령 권한정지 상태라는 이유로 헌재 재판관 임명을 미루는 건 말이 안 된다”고 잘라 말했다. 전 교수는 “헌재 재판관 공석 사태는 국민 기본권에 대한 심대한 위협이 될 수 있기 때문에 재판관 임기가 끝나면 정부와 대법원, 국회가 바로 후임 재판관을 임명해 공석을 채워야 한다. 재판관 임기 문제로 탄핵심판에 어려움이 생기도록 방치할 수는 없을 것”이라고 밝혔다.
