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‘환경평가제’ 있으나 마나

14년째 졸속 운영 개발제한구역 엉터리로 해제 1999년 데이터 기준…일부 지자체 무분별 개발에 이용

  • 김진수 기자 jockey@donga.com

‘환경평가제’ 있으나 마나

‘환경평가제’ 있으나 마나

‘주간동아’가 입수한 국토연구원의 ‘개발제한구역 환경평가 제도개선 방안 연구’ 용역보고서.

그린벨트(greenbelt)를 기억하는가. 도시 주변 녹지공간을 보전하려고 지정하는 개발제한구역의 다른 이름이다. 그런데 이 개발제한구역의 해제 여부를 따지는 필수 절차인 환경평가제도가 시행 직후부터 14년째 졸속으로 운영돼왔음이 ‘주간동아’ 취재 결과 확인됐다. 이런 사실이 언론을 통해 밝혀지긴 이번이 처음이다.

환경평가는 개발제한구역 내 토지의 환경적 가치를 평가하는 것. 현 시점에서 토지의 물리적, 환경적, 제도적 특성 등을 조사해 보전가치가 높고 낮음을 평가한다. 한마디로 개발제한구역 해제 대상지역의 보전가치를 평가하는 작업으로, 그 결과는 개발제한구역 해제 여부의 기준이 된다. 따라서 특정 사업계획을 수립할 때 그 사업의 시행이 환경에 미칠 영향을 사전에 예측 및 분석해 부정적 영향을 줄임으로써 친환경적이고 지속가능한 개발 방안을 강구하는 환경영향평가법상 환경영향평가제도와는 다른 개념이다.

6개 항목 지역 현황과 불일치

우리나라에 개발제한구역 제도를 도입한 때는 1971년(상자기사 참조). 이는 급속한 도시화 과정에서 나타난 대도시 인구집중 억제, 무질서한 도시 확산 방지 등을 위해서였다. 이후 수차례에 걸쳐 제도 개선과 구역조정 및 해제가 이뤄져왔다. 환경평가제도를 마련한 건 김대중(DJ) 정부 때인 99년. 97년 대통령선거 당시 “보전가치가 없는 그린벨트는 풀겠다”고 한 DJ의 공약에 따라 99년 7월 개발제한구역 제도개선 방안을 수립했고, 2000년 7월 기존 도시계획법령에서 개발제한구역에 관한 사항을 분리해 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’을 제정하면서 개발제한구역 해제에 시동이 걸렸다. 이전 정부까지는 개발제한구역의 경계선을 엄격히 지켰다.

문제는 개발제한구역의 합리적 조정을 명분으로 도입한 환경평가제도가 시행 14년째를 맞은 지금까지도 겉돈다는 점이다.



환경평가의 항목은 △표고 △경사도 △식물상(植物相·특정하게 한정된 지역에 분포해 생육하는 모든 식물 종류) △임업적성도 △농업적성도 △수질 등 6개. 개발제한구역 해제 대상 지역의 토지 특성을 종합적으로 판단하기 위한 항목들로, 각기 1~5등급으로 분류된다(등급 수치가 클수록 환경적 가치는 낮음. 즉 1등급은 환경적 가치가 높은 지역, 5등급은 가치가 낮은 지역). 이 6개 항목별 각 등급에 대한 과학적이고 객관적인 설정 기준을 일일이 현장 조사한 후 그 결과를 종합등급도로 산정해 개발제한구역의 환경적 가치를 평가하는 게 곧 환경평가다.

종합등급도는 각 항목별 등급을 중첩한 뒤 상위등급우선원칙(각 항목 중 가장 상위 등급을 종합등급상의 최종 등급으로 결정하는 원칙)을 적용해 작성토록 돼 있다. 예를 들면 표고 2등급, 경사도 2등급, 식물상 3등급, 농업적성도 5등급, 임업적성도 4등급, 수질 3등급으로 평가된 지역의 최종 등급은 2등급이 된다. 최종 등급이 보전가치가 낮은 3~5등급에 해당하면 개발제한구역 해제가 가능하다.

그러나 이 6개 항목에 대한 전수 재조사와 데이터베이스(DB) 업데이트를 단 한 차례도 하지 않은 채 환경평가제도를 운영해 DB에 담긴 데이터가 환경평가 시점의 지역 현황과 불일치하는 게 문제다. 1999년 당시 조사한 데이터를 그대로 환경평가에 활용함으로써 그간의 변동사항을 전혀 반영하지 못해 현 상황에 맞는 정확한 자료로서 한계를 지니는 것. 이에 따라 개발제한구역 해제 여부가 달라질 가능성이 상존한다. 또한 그동안 행한 환경평가 상당수가 엉터리일 수도 있다.

익명을 요구한 한 환경 관련 전문가의 토로다. “환경평가가 세월 흐름에 따른 지역 여건 변화를 반영하지 못한 채 이뤄짐에 따라 다양한 문제가 발생할 수 있다”며 “표고와 경사도 경우엔 대규모 개발이나 자연재해가 없었다면 과거 지형에서 큰 변동이 생기지 않는다. 이에 반해 문제가 생길 것으로 판단되는 항목은 식물상과 수질”이라고 털어놨다.

평가 결과 오류 불러올 수 있어

‘환경평가제’ 있으나 마나

개발제한구역을 편법으로 해제한 부산에코델타시티 조감도 및 위치도.

식물상 등급의 경우 임상도(林相圖·임황(林況)을 개략적으로 알아볼 수 있게 작성한 도면)의 영급(齡級·나무를 나이에 따라 나누는 등급)을 기준으로 판단하는데, 영급 기준은 수령을 10년 단위로 등급화해 1999년 당시 3등급이던 지역이라면 10여 년이 지난 지금은 그 환경적 가치를 2등급으로 상향조정해야 할 가능성이 매우 높다는 것. 하지만 여전히 한 번도 업데이트하지 않은 99년 데이터를 기준으로 하므로 정확한 환경평가가 이뤄질 수 없어 평가 결과에 오류가 생길 수 있다는 얘기다.

개발제한구역의 수질영향평가에 필요한 수질등급의 경우도 마찬가지다. 수질등급은 수질오염잠재력(수질오염원지수), 상수원에 미치는 영향(취수구와의 거리), 폐수배출허용기준 적용 실태(폐수배출허용기준), 정부의 수질환경정책목표(수질환경기준 목표등급) 등 수질에 영향을 미치는 4가지 요소를 반영해 평가한다.

이 가운데 수질환경기준 목표등급은 특히 환경부 고시문을 기반으로 점수화하게 돼 있다. 하지만 1999년 당시 적용했던 ‘수역별 환경기준 적용등급 및 달성기간(1987. 12. 30. 환경부 고시 제87-42호)’은 2007년 폐지됐고, 지금은 ‘중권역별 수질 및 수생태계 목표기준과 달성기간(2007.1.10. 환경부 고시 제2006-227호)으로 변경했다.

게다가 그 등급도 과거 5등급에서 현재 7등급 체계로 변경되고 목표 기준도 바뀌어 기준에 대한 재검토와 등급 조정이 필요한 상황이다. 이 때문에 현 시점의 건축물 현황, 취수장과 변경된 폐수배출허용기준, 수질환경기준 목표등급 고시문을 적용한 수질등급을 전면 재검토하고, 수질오염원지수와 관련해 건축물의 실제 건축면적을 반영해야 하며, 면적의 과다 산정을 방지할 수 있는 방법론을 개발해 적용하는 게 마땅하다는 것이다.

현재 개발제한구역 환경평가의 등급 조정은 지방자치단체(지자체)별로 전문 업체를 자체 선정해 사전에 환경평가를 위한 재조사를 실시한 후 그 결과를 근거로 국토교통부(국토부)에 등급 조정을 신청하는 방식으로 이뤄진다. 그러나 지자체별로 전문 업체에 위탁해 실시하는 자체 사전 환경평가에 대한 세부지침 및 체계가 확립돼 있지 않아 자의적으로 분석하는 경향이 짙다. 자연히 객관적 평가 결과를 기대하기 어렵다는 한계를 지닌다. 객관적, 합리적, 전문적 환경평가를 위한 새로운 평가체계 마련이 시급한 이유가 그 때문이다.

환경평가제도의 사정이 이렇다 보니 무질서한 도시 확산 방지, 도시 주변의 자연환경 보전이라는 개발제한구역 지정의 당초 취지와 달리, 거꾸로 지자체들이 개발제한구역 해제를 위한 수단으로 이 제도를 활용하기까지 한다. 개발제한구역 해제를 위해선 앞서 언급한 6개 항목에 대해 현 시점에서 재조사를 실시해 종합적으로 분석, 판단해야 함에도 항목 가운데 해제에 필요한 해당 항목만 재조사한 후 개발제한구역 해제를 신청하는 것이다.

수질등급 변경을 사유로 개발제한구역이 해제된 사례로는 경기 구리시 구리월드디자인시티 예정지가 대표적이다. 구리시는 구리시 토평동 일대 172만1723m2를 구리월드디자인시티로 조성하려고 2월 개발제한구역 해제를 국토부에 신청, 뜻을 관철했다. 수질등급을 제외한 5개 항목(표고, 경사도, 식물상, 농업적성도, 임업적성도)은 기존 DB의 데이터를 유지하되, 문제가 되는 수질 항목을 기존 1~2등급에서 3등급으로 낮춰 개발제한구역 해제에 성공한 것.

구리시는 2016년까지 구리월드디자인시티 대지 조성공사를 마치고 2020년 월드디자인센터 상설전시장, 엑스포 시설, 상업시설, 주택 등 시설 조성을 완료한다는 계획을 세워놓은 상태. 총사업비는 10조 원에 이를 것으로 추산된다.

수조 원대 사업조차 편법 해제

이처럼 수질등급의 경우 2등급(14~17점)과 3등급(10~13점) 격차가 1점밖에 나지 않아 지자체들이 세부 항목만 조정해도 개발제한구역 해제가 가능한 맹점을 안고 있다.

임업적성도 등급의 기반이 되는 간이산림토양도를 현재 제작하지 않는 것도 문제다. 1999년 당시엔 76년 산림자원연구소가 발행한 간이산림토양도를 기준으로 했으나, 92년 이후로는 간이산림토양도를 제작하지 않았다. 따라서 지금은 기존의 간이산림토양도를 대체해 산림입지도가 활용되고 있어 이를 활용한 등급 재조정이 필요한 상황이다.

더 큰 문제는 ‘개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립 지침’에 있다. 국토부의 이 지침에 따르면, 우량농지는 농림수산식품부(현 농림축산식품부)와 협의한 경우엔 6개 항목에 대한 재조사 없이 농림수산식품부 승인을 통해 개발제한구역을 해제할 수 있게 한 것이다.

3월 부산지역 30여 개 시민사회단체와 정당이 뭉쳐 발족한 부산에코델타시티시민대책위원회(대책위)가 난개발과 환경훼손을 우려해 사업 철회를 외치는 ‘부산에코델타시티 친수구역 조성사업’이 그에 해당한다. 이 사업은 2018년까지 부산광역시 강서구 강동동 일대 11.8km2에 총 5조4386억 원을 투입해 △첨단산업·국제물류 연구개발(R·D) 기능이 어우러진 복합형 자족도시 △하천·자연생태계·친수공간을 활용한 친환경 수변도시를 건설하려는 대규모 개발사업이다. 이명박 정부의 핵심 국책사업인 이른바 ‘4대강살리기’ 사업을 떠안다시피 해 발생한 한국수자원공사(수공)의 부채 8조 원을 해결하려고 제정한 ‘친수구역 활용에 관한 특별법’(친수구역특별법)에 따라 지정된 첫 사업이다.

그러나 이 사업과 관련한 환경평가에서도 법적인 근거가 약한 ‘개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립 지침’에 의해 6개 항목에 대한 재조사를 생략한 채 개발제한구역이 해제됐다.

대책위는 3월 14일 서울행정법원에 ‘부산 에코델타시티 친수구역 지정 및 조성사업’ 처분 취소 시민소송을 제기한 데 이어, 4월 11일 사업계획 전면 재검토를 요청하는 진정서를 청와대에 제출했다. 현재 이 사업에 대한 환경영향평가가 진행 중인데, 대책위는 사업 주체인 부산시와 수공이 예비타당성 조사와 친수구역 지정계획 수립도 없이 밀어붙이기 식으로 진행한다고 주장하지만, 환경영향평가가 아닌 개발제한구역 환경평가가 어떻게 이뤄졌는지에 대해선 전혀 모르고 있다. 최수영 대책위 공동집행위원장은 “친수구역 지정 취소가 대책위 공식 견해지만, 환경평가 문제에 대해선 처음 듣는다”고 말했다.

개발제한구역 환경평가를 둘러싼 이 같은 문제에 대해 국토부도 일정 부분 자인한다. 하지만 개선 의지는 극히 박약해 보인다.

‘주간동아’가 입수한 ‘개발제한구역 환경평가 제도개선 방안 연구’ 보고서를 보자. 130여 쪽 분량의 이 보고서는 국토부가 정부출연 연구기관인 국토연구원에 연구 위탁해 받은 결과물이다. 국토연구원은 1월 이 용역보고서를 국토부에 제출했다.

보고서는 “(1999년 당시 만든) 기존 환경평가 등급과 실제 지역 현황이 불일치하는 등의 문제가 발생하고 있으며, 환경평가 등급 설정 시 농업적성도, 식물상, 임업적성도, 수질 등 생태적 항목만을 적용해 주변 지역의 사회인문적 환경 변화를 반영하지 못함”을 적시하는 등 2000년 이후 현재까지의 환경평가제도 문제점을 실제 환경평가 등급 조정 사례 조사를 곁들여 조목조목 다양하게 분석했다. 아울러 현행 환경평가제도의 문제점을 해결하기 위해 환경평가 관련 지표, 평가체계, 노후화된 DB 갱신 등 여러 개선 방안과 함께 향후 환경평가 DB의 지속적인 관리 및 운영을 위한 시스템 개선 방안까지 제시했다.

제도개선 방안 연구 보고서 입수

환경평가 전문기관 위탁을 통한 통합평가도 그중 하나로, 중앙정부가 국토계획과 국가공간 데이터에 관한 전문능력을 갖춘 국토연구원 내에 개발제한구역 환경평가센터를 만들어 운영하는 방식이다. 그럴 경우 개발제한구역 해제가 필요한 지자체는 국토부와 사전에 협의하고, 국토부는 개발제한구역 환경평가센터에 개발제한구역 환경평가 재검토를 요청해 검증토록 할 수 있으므로 평가의 객관성과 공정성을 확보할 수 있다는 것이다. 또한 환경평가에 활용되는 각종 데이터는 환경부, 농림축산식품부, 산림청, 농촌진흥청 등 관계 부처 및 기관이 먼저 오류 유무를 검토한 후 국토부에 제출토록 하는 방안도 포함한다.

이에 대해 국토부 녹색도시과 관계자는 “전국적인 DB 업데이트는 워낙 방대한 작업이라 아직 구체적인 계획을 세워두지 않았다. 그때그때 들어오는 개발제한구역 해제 신청과 관련해 필요에 따라 재조사한다”며 “하지만 6개 항목에 대한 재조사를 개발제한구역 해제 신청이 들어올 때마다 건별로 다해야 한다는 강제 규정이 있는 것도 아니며 일종의 절차일 뿐이다. 국토부 나름대로 공정한 평가를 한다고 생각한다”고 답했다.

그럴까. 지자체의 자체 환경평가 재조사 과정에 참여한 경험이 있는 모 대학 환경공학과 교수는 “개발제한구역 관련 법률과 지침 등에 환경평가에 대한 구체적인 방법과 기준 을 분명히 명시해 운영해야 하고, 또한 환경 변화에 맞게끔 개정하는 등 꾸준한 보완작업을 해나가야 개발제한구역에 대한 지자체들의 부문별한 개발 시도를 막을 수 있다”고 조언했다.

국토의 체계적인 개발과 보전을 담당하는 정부부처가 국토부다. 네 차례 정권교체와 건설교통부, 국토해양부를 거쳐 국토교통부로 조직이 개편되는 동안에도 오류의 위험성이 상존하는 1999년 데이터에 의존하거나, 때론 내용조차 모호한 자체 지침을 내세워 그마저도 아예 생략하는 엉터리 개발제한구역 환경평가가 과연 정당한가. 서민용 주택을 짓기 위해서라는 명분을 내세웠던 노무현 정부의 국민임대주택, 이명박 정부의 보금자리주택 건설을 위한 개발제한구역 해제도 그 연장선에 있다.

엄연히 존재하는 법규정을 초월해 정부의 정치적 고려와 지자체 등 사업주체의 입맛에 맞춰 ‘길면 자르고 짧으면 늘이는 프로크루스테스 침대’식 졸속 행정이라면 과장일까. 그 결과에 대한 해법 또한 난망하다. 21세기 지식정보화 사회를 선도하는 정보기술(IT) 강국 대한민국의 현주소가 이렇다.

대한민국 개발제한구역 변천사

1971년 시작으로 8차례 지정, 한때 개발 엄격 규제


‘환경평가제’ 있으나 마나

개발제한구역 지정 및 해제 지역 현황.

그린벨트는 도시 주변 녹지공간을 보전해 개발을 제한하고 자연환경을 보전하자는 취지로 1944년 영국의 대런던계획(Greater London Plan)에 따라 시가지 주변에 폭 수 마일의 환상(環狀) 녹지대를 영구히 설정하면서 확립됐다.

우리나라도 1960년대부터 시작된 산업화로 서울을 비롯한 중추도시의 인구가 급증하고 도시가 급팽창하면서 그린벨트에 대한 관심이 높아졌다. 도시가 무질서하게 외곽으로 확산되면 교통·주택·환경 문제가 발생하고, 도시 내부 토지가 비효율적으로 이용되며, 도시 외곽 녹지가 무분별하게 훼손되는 등 부작용을 낳을 수 있기 때문이다.

이러한 문제를 방지하려고 정부는 1971년 도시계획법(현재는 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’)을 개정해 개발제한구역제도를 도입했다. 이에 따라 71년 수도권을 시작으로 77년 여수권까지 전국 14개 도시권에 개발제한구역을 지정했으며, 각종 건축물 및 공작물 설치 등 개발행위를 엄격히 규제했다. 모두 8차례에 걸친 지정으로 전국에 총 5397만110km2(전 국토의 5.4%)가 개발제한구역으로 지정됐고, 2011년 12월 말 현재 1507만589km2를 해제해 3889만521km2가 유지되고 있다.

개발제한구역은 지정 이후 그대로 유지돼오다 1999년 김대중 정부 당시 각계 전문가들로 구성된 ‘개발제한구역 제도개선협의회’가 내놓은 개발제한구역 관리를 위한 제도개선 방안에 따라 춘천, 청주, 전주, 여수, 진주, 통영, 제주권 등 7개 중소도시권역 전면해제(2003년 완료), 집단취락 우선해제, 국책사업 등과 관련한 해제가 추진됐다.

수도권과 부산, 대구, 대전, 광주, 울산, 마산·창원·진해권 등 나머지 7개 대도시권역은 부분해제지역으로 지정됐다. 향후 2020년 권역별 광역도시계획에 따라 계획적 해제 조정이 추진될 예정이다.




주간동아 894호 (p36~39)

김진수 기자 jockey@donga.com
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