박근혜 대통령이 5월 초 미국 워싱턴 한미 정상회담에서 거둔 가장 큰 성과는 ‘한국이 주도하는 대북정책’에 대해 미국 최고지도부로부터 이해와 지지를 얻어낸 것이라 할 수 있다. 버락 오바마 미국 대통령은 박 대통령이 당선하기 전부터 공약으로 내세운 ‘신뢰 프로세스’가 무엇인지 박 대통령으로부터 직접 설명을 듣고 충분히 이해했다고 워싱턴 외교 소식통들은 전한다. 워싱턴의 한 외교 소식통은 한국이 주도하는 박 대통령의 대북정책과 이명박 전 대통령의 대북정책 차이에 대해 “북한이 잘 하면 (이명박 정부 때보다) 더 지원해주고 북한이 못 하면 더 압박하겠다는 것”이라고 한마디로 설명했다.

한국이 주도하는 대북정책

어쨌든 오바마 대통령이 지난해 11월 재선에 성공하고 박 대통령이 한 달 뒤인 12월 당선한 뒤 정상회담에서 만나기까지 약 7개월 동안은 북한 처지에서 보면 장거리미사일 발사실험 성공(2012년 12월)과 제3차 핵실험 성공(2013년 2월) 등 ‘성공적 공격’의 기간으로 볼 수 있다. 한미 양국을 주체로 놓고 보면 ‘동아일보’가 ‘코리아 이니셔티브(K-Initiative)’라고 명명한 ‘한국이 주도하는 대북정책’이 두 나라 사이의 구체적인 정책 의제로 떠올라 공론의 장에서 검증되고 지지를 얻은 뒤 결국 양국 정상이 동의하는 과정이라고 이해하면 쉬울 것 같다.

‘한국이 주도하는 대북정책’은 한국이 능동적으로 만들어냈다기보다 수동적으로 받아들인 것이 태생적 배경이다. 즉, 한국이 적극적으로 나서서 탄생한 것이라기보다 미국이 한국의 등을 떼밀어 어쩔 수 없이 나서게 된 측면이 강하다는 얘기이다. 이미 잘 알려진 대로 그 배경은 20년 동안 대화로나 압박으로나 북한의 핵·미사일 개발을 막지 못한 미국 당국자와 전문가들의 좌절감, 피로감이라는 것이 정설이다.

미국 국무부가 2014회계연도(2013년 10월~2014년 9월) 예산 신청을 위해 의회에 제출한 ‘성과 자료’ 보고서는 북한을 뜻대로 다루는 데 실패한 미국 정부가 스스로 만든 ‘대북정책 성적표’라는 점에서 흥미를 끈다. 국무부는 2007회계연도부터 부 차원의 전략 목표 가운데 하나의 정책 목표로 ‘한반도의 완전한 비핵화’라는 별도 항목을 포함시킨 뒤 해마다 구체적인 실천 목표를 제시하고 자체 평가를 내려왔다. 결론부터 말하자면 구체적인 평가를 내린 2008년부터 2012년까지 평균 성적은 ‘목표 미달(Below Target)’이다.



2010년 ‘목표 달성’은 의외

이명박 정부 첫해이자 조지 W 부시 대통령의 2기 마지막 해인 2008년, 한미는 전년(2007년)에 6자회담을 통해 만든 2·13 및 10·3합의를 북한이 이행하기를 기다렸다. 보고서는 “북한은 6월 26일 핵 신고를 했다. 영변의 3개 핵심 핵시설에 대해 불능화 조치를 시작했다. 8월 불능화 조치를 잠시 중단했지만 10월 다시 시작했다”고 적었다. 하지만 북한은 검증 단계의 시료채취 문제를 두고 미국과 갈등을 빚었다. 국무부가 매긴 성적은 ‘개선됐으나 목표 미달(Improved But Not Met)’이다.

오바마 대통령 취임 첫해인 2009년을 맞아 북한은 4월 국제원자력기구(IAEA) 사찰단을 추방한 뒤 장거리로켓을 발사하고 5월 2차 핵실험을 단행한다. 6월에는 사용 후 연료봉 재처리를 다시 시작하는 등 불능화 조치를 되돌린다. 유엔 안전보장이사회(안보리)는 만장일치로 대북제재 결의안 1874호를 채택한 뒤 투명하고 완전한 이행을 추구했다. 보고서는 “미국은 한반도에서 평화적인 방법으로 검증 가능한 비핵화를 추구하고 북한이 2005년 9·19공동성명에 따라 비확산조약(NPT)과 국제원자력기구로 돌아올 것을 촉구했다”고 기록했다. 당연히 국무부 자체 성적은 ‘목표 미달’이다.

북한이 천안함 폭침 사건과 연평도 포격 도발을 감행한 2010년에 대한 국무부 성적표가 ‘목표 달성(On Target)’인 것은 다소 의외다. 보고서는 “전례 없는 북한의 무력 도발과 우라늄 농축장치 공개 등에 맞서 ‘지역 안정을 유지하고 지역 파트너와 동맹 및 조화를 이루는 것’으로 대북정책 목표를 수정했다”고 기술했다. 6자회담 참여국과의 긴밀한 논의를 통해 수정된 목표를 달성했다는 주장이다. 보고서는 “한미일 3국의 장관급 회담을 처음 개최하고 국제사회와의 공조를 통해 대북제재를 강화했다”고 자평했다.

‘남북관계 개선’ 필요성을 공개적으로 천명한 미·중 정상회담 이후 양 강대국이 한반도의 안정적 관리에 나서 잠시나마 대화 무드가 유지되던 2011년 성적이 ‘목표 달성’인 것은 그런대로 이해되는 대목이다. 남북 간 비핵화회담이 열렸고 북미 양자회담도 19개월 만에 재개됐다. 북한에 대한 유엔 안보리 제재와 미국의 단독 제재, 각종 비확산 노력도 평점 상승에 기여했다고 보고서는 기록했다.

문제의 2012년이 됐다. 2012년이 문제인 이유는 높은 목표에 비해 턱없이 모자란 성과가 결국 미국으로 하여금 대북정책에 대한 극도의 피로감을 느끼게 했기 때문이다. 성적표는 당연히 ‘목표 미달’이다.

2012년을 맞이해 미 국무부는 밝은 청사진을 의회에 제시했다. 보고서는 “북한의 협조와 진정한 태도 변화를 전제로, 우라늄농축프로그램(UEP)과 초기 검증 의정서 등 비가역적인 비핵화 초기 단계를 협상한다”고 기술했다. 김일성 출생 100주년을 맞아 3대 세습을 진행하는 북한의 핵 개발 의사를 평가하면서 한미일 3국의 대응을 강화하고 국제사회의 제재 노력도 유지한다는 내용이 포함됐다.

북한 문제 아무도 안 나서

실제로 미국은 할아버지, 아버지와는 뭔가 다르리라고 기대했던 김정은과 2·29합의를 체결해 핵실험과 미사일 발사, 우라늄 농축 중단 조건으로 영양 지원을 약속했다. 하지만 김정은은 4월 13일 장거리미사일을 발사해 합의를 보기 좋게 깼다. 워싱턴 외교 소식통들은 “2·29합의 파기 이후 미국 내에는 북한 문제를 다뤄보겠다는 당국자들이 자취를 감춰버린 상태”라고 내부 분위기를 전했다.

한편 미 국무부의 이번 ‘성과 자료’ 보고서는 유일 초강대국 미국이 세계 경영을 위한 목표 설정과 성과 평가를 어떤 방식으로 하는지를 보여준다는 점에서 또 다른 흥미를 끈다. 세계 초일류 기업들의 경영학적 기법을 행정부서도 그대로 활용한다는 점은 한국이 본받을 만한 대목이다.

보고서는 서두에 부서의 연간 목표를 경영학이 제시한 ‘SMART 원칙’에 따라 구체적이고(specific), 측정 가능하고(measurable), 달성 가능하고(attainable), 관련성이 있고(relevant), 시간범위를 정한(time-bound) 것으로 작성했다고 밝혔다. 이런 기준으로 6개 전략목표를 세우고 하부 정책목표 38개를 작성한 뒤 각 정책목표마다 나중에 평가할 수 있는 구체적인 실행 목표를 미리 밝히는 방식이다.

보고서가 밝힌 전략목표(괄호 안은 정책 목표 수)는 개략적으로 ①미국 및 국제질서에 대한 위협 차단(11) ②민주주의적 가치 확대(11) ③인권 증진(1) ④경제 외교를 통한 미국 이익의 증진(3) ⑤공공외교(1) ⑥외교 인적 조직역량 강화(11)로 요약된다. 북한 비핵화는 전략목표①의 네 번째 정책과제로, 다른 과제와 달리 상세한 ‘평가 이유’가 달렸다.

2013년 성적표는 “한국과 긴밀한 공존…내년 북과 대화 기대” 미국 국무부가 작성한 성과 자료 보고서는 북한 핵문제 해결과 관련한 2014회계연도 실천 목표 가운데 “북한의 국제적 지위 개선과 관련해 북한과 논의를 확대하는 방안을 추진한다”는 내용을 포함했다. 또 “북한의 협력을 조건으로, 우라늄농축프로그램(UEP)을 포함한 비가역적 비핵화와 초기 검증 절차를 위한 조치를 논의하는 다자간 협의를 추진한다”는 목표도 명시했다. 문맥상 북한의 협력에 따라 비핵화회담이 진전되면 북한의 국제적 지위 향상에 대해 북·미 대화를 추진하겠다는 뜻으로 풀이된다. 워싱턴 외교 소식통은 “국무부가 새해 예산을 따려고 제출하는 보고서는 통상 낙관적으로 쓴다. 한국 외교부도 예산을 따려고 해마다 6자회담이 열릴 가능성을 언급하지 않느냐”며 지나친 확대 해석을 경계했다. 또 북한의 협력과 변화를 전제로 한 것이어서 미국이 일방적으로 대화를 재개하겠다는 뜻은 아니다. 미국은 1993년 1차 핵위기 이후 북한이 태도를 바꾸면 적극적으로 지원하겠다고 밝혀 왔고 오바마 행정부도 예외가 아니었다. 하지만 좀 더 적극적으로 해석하면 오바마 행정부 2기 2년차를 맞아 박근혜 정부가 주도하는 ‘한반도 신뢰 프로세스’의 성공과 6자회담 재개 등을 전제로 북·미 대화 재개 가능성에 대한 희망을 담은 일종의 청사진이라고 볼 수도 있다. 보고서가 ‘대화파’ 존 케리 국무부 장관 취임 이후 작성됐고, 북한의 2월 3차 핵실험 이후 북·미 양국이 대화 접점을 모색하는 위기관리 국면에서 나온 것이라는 점도 이런 관측에 힘을 싣는다. 보고서는 그러나 북한의 태도가 변하지 않을 개연성에 대비해 “북한의 확산 노력을 차단하기 위한 제재 이행을 강화하고, 북한의 도발에 대한 일치된 국제 공조 태세를 유지하며, 대북정책에서 한미일 3자 협력을 강화한다”는 기존의 대북 압박정책 기조 역시 내년의 실천 목표로 유지했다. 2013년은 얼마나 좋은 성적표를 받을까. 보고서에 따르면 올해 9월 말 끝나는 2013회계연도의 실천 목표에는 북한 비핵화, 비확산, 남북관계 개선 등을 위해 한국의 새 정부와 긴밀하게 공조한다는 내용이 포함됐다. 또 북한의 도발에 대응하는 국제적 단결을 추구하고 중국이 북한 문제 해결에 적극 나서도록 유도한다는 내용도 포함하고 있다. 북한의 3차 핵실험 이후 실제 미국의 대북정책으로 현실화한 내용이다. 일단 좋은 성적이 예상되는 대목이다. 보고서는 그러나 전년과 마찬가지로 북한의 변화를 전제로 핵·미사일 프로그램 중단을 위한 다자간 대화를 시작한다는 목표 역시 제시했다. 최근 중국에 자신의 최측근인 최룡해를 특사로 파견한 김정은이 어떤 정치적 선택을 할지에 따라 미 국무부 성적표 역시 달라질 것이다. 하지만 워싱턴 정가에서는 큰 기대를 하지 않는 분위기가 더 강하다.