최근 총리 후보로 발탁됐다가 연이어 낙마한 안대희 전 대법관과 문창극 전 ‘중앙일보’ 주필, 이로 인해 정치적 타격을 입은 박근혜 대통령(왼쪽부터).
보통 우리나라의 정부 형태를 대통령제라고 한다. 그러나 대통령제 정부 형태라도 구체적으로 대통령의 헌법상 지위를 어떻게 설정하느냐에 따라 그 실질은 매우 다양하다. 우리나라의 경우 대통령은 국가를 대표하는 국가원수이자 정부수반이다. 그런데 대통령이 정부수반으로서 행정권을 최종 책임지는 국가기관이기는 하지만 헌법상 행정권 담당자는 대통령 1인이 아니라 대통령을 포함해 국무총리와 국무위원, 국무회의, 행정 각부 등으로 구성되는 ‘집단적’ 기관인 ‘정부’다. 이 점에서 행정권이 전적으로 1인 기관인 대통령에게 귀속되는 미국의 경우와 다르다.
대통령의 국법상 행위는 반드시 문서로 해야 하고 이 문서에 국무총리와 국무위원이 반드시 부서해야 한다. 또한 주요 국정은 국무총리와 국무위원으로 구성되는 국무회의의 심의를 받아야 한다. 더구나 대통령은 직접 행정권을 행사하기보다 국무총리로 하여금 중앙행정기관인 행정부를 통할하도록 하고 있다. 심지어 국무총리 제청이 있어야만 국무위원을 임명할 수 있고 국무총리는 국무위원의 해임을 건의할 수도 있다. 이처럼 변형된 대통령제는 제헌헌법 이래 권력 구조의 주요 특징을 이루는데, 무엇보다 대통령이 제왕적으로 행정권을 오용하지 못하도록 하는 데 그 목적이 있다.
제왕적 대통령? 오히려 분권적
흔히 우리나라의 대통령은 제왕적 대통령이고 대통령 권한이 너무 막강하다고 하지만 헌법상 제도는 오히려 매우 분권적이다. 결국 현행 헌법상 국무총리는 대통령을 보좌할 뿐 아니라 국무위원 제청이나 행정부를 통할하는 과정에서 대통령을 견제할 수도 있는 헌법적 지위를 가진다.
대통령제 정부 형태에서 정부수반과 행정부 간 중간 관리자를 두는 이유는 행정권의 분권화만을 위해서가 아니다. 대통령에게만 집중될 수 있는 행정 책임을 분산하는 한편 정치인인 대통령에게 부족할 수 있는 행정 전문성을 보완하는 기능도 할 수 있다. 고건 전 국무총리 같은 정통관료 출신 국무총리에게 기대하는 역할이다.
그러나 국무총리제를 두는 본질적 의도는 임기가 보장되는 대통령을 대신해 정부의 정치적 책임을 감당하게 하는 데 있다. 헌법상 대통령은 국회에 출석해 발언할 수 있는 권한은 있으나 국회에 대해 직접 응대해야 할 의무는 없다. 그 대신 국회는 국무총리나 국무위원을 불러 질의하고 답변을 요구하는 방법으로 정부를 통제하고 의회민주주의를 구현한다. 국무총리는 정부수반인 대통령을 대신해 자신이 통할한 정부의 잘못에 대해 책임을 지게 되는 것이다. 행정권의 2인자인 국무총리를 국회 동의를 받아야만 임명할 수 있게 한 것도 이러한 정치적 책임을 묻는 전제가 된다.
같은 취지에서 심각한 국정 실패가 있는 경우에는 국회가 대통령에게 국무총리 해임을 건의할 수 있는 헌법상 권한을 부여하고 있다. 헌법재판소는 이러한 해임건의가 법적 구속력이 없는 정치적 압력에 불과하다고 보지만, 국회가 해임을 건의한 국무총리는 국정장악력을 가질 수 없어 사실상 허수아비로 전락할 수밖에 없다. 대통령은 국회 입법 없이는 사실상 아무 일도 할 수 없기 때문에 국회의 정치적 요구에 적절히 대응하지 않을 수 없다. 따라서 국무총리는 국민 대표기관인 국회가 제정한 법률을 효과적으로 집행함에 있어 국회의 의중이나 국민 여론을 충실히 반영해 대통령을 보좌하고 행정부를 통할해야 하는 것이다.
한편 국무총리의 정치적 책임성은 행정부를 구성하는 각부 장관을 맡게 되는 국무위원을 제청하거나 그 해임을 건의하는 권한을 통해 뒷받침된다. 이 점에서 국무총리와 그가 제청한 국무위원은 집단적 연대성을 갖는 것으로 볼 수 있다. 이번에도 물러나는 정홍원 국무총리가 형식적으로 일부 새 국무위원을 제청하도록 한 것은 이러한 집단적 책임관계의 측면을 도외시한 것이어서 헌법 정신에 어긋난다는 비판을 면하기 어렵다.
실질적인 역할 부여 필요
국무총리의 이러한 정치적 책임성 때문에 국회의 지지를 받는 사람을 총리로 임명해 정치적 대응력을 강화하는 것이 필요하다. 소위 책임총리제라는 것도 그 본질은 국회에 대해 정치적 책임을 지는 국무총리에게 내정과 관련해 상당한 재량권을 행사하게 하는 것이다. 대통령제 정부 형태라는 이유로 책임총리제가 현행 헌법하에서는 허용되지 않는다는 주장도 있으나 이는 헌정의 정치적 융통성을 너무 좁히는 것이어서 문제다. 우리나라가 승자독식 정치제도와 문화에 젖어 있어 실현가능성은 높지 않지만, 야당 소속 정치인을 임명해 연합정치를 구현할 수도 있는 게 현행 헌법의 태도라고 봐야 한다.
우리나라는 민주공화국이다. 민주공화국의 국가권력은 주권자인 국민을 위해 행사돼야 하고, 그 권력의 담당자 또한 국민과 소통해야 할 헌법적 의무를 가진 공복이다. 대통령제 정부 형태를 채택하면서도 국무총리제를 둬 분권적 체제를 구현해온 역대 헌법의 정신은 국무총리를 통해 대통령이 국민과 소통하는 통로를 마련하고 민주공화적 책임정치를 하라고 명령한다. 국무총리는 대통령의 국정철학에 충실하면서도 그 실현 과정에서 대통령이 독단으로 흐르지 않고 국민 또는 국민의 대표기관인 국회와 끊임없이 소통해 모든 정치세력이 상생하는 정치를 하는 데 기여하는 인물이어야 한다.
국무총리제의 헌법적 의의가 이러한데 우리 현실은 어떠한가. 대통령은 물론 여야 정치인, 나아가 국민마저도 국가기본법인 헌법이 명령하는 국무총리제의 본질을 제대로 이해하지 못해 국정 낭비를 초래하는 경향이 있다. 국무총리를 폄하하는 ‘방탄총리’ ‘대독총리’ 같은 세간의 표현이 대표적이다. 민주공화적 책임정치를 위해 헌법에 의해 설치된 국무총리에게 실질적인 역할을 부여하지 않고 의전적 지위만 맡긴 채 정국전환용 인사를 되풀이하는 것은 헌법정신에 역행하는 것이다.
박근혜 대통령은 선거 과정에서 책임총리제를 비롯한 권력 분산을 약속했지만 다른 공약들과 마찬가지로 이를 제대로 지키지 않고 있다. 최근 국무총리 인선을 둘러싼 잡음이 잇따르는 것도 책임정치를 구현할 국무총리에 적합한 인물을 발탁하지 못하고 있기 때문이다.
인사권자인 대통령은 소속당인 새누리당은 물론 국정 동반자인 야당이나 시민사회 여론을 광범위하게 수렴할 필요가 있다. 대통령제 정부 형태이고 대통령에게 인사권이 있다는 이유로 이런 요구를 일축하는 견해도 있지만, 이는 대통령제의 본질을 오도하는 것이다. 대통령에 취임하는 순간부터 임기 동안 하고 싶은 대로 하는 것이 대통령제가 아니다. 대통령제하의 대통령이라도 법치주의에 따라 국민 대표기관인 국회가 제정하는 법률을 집행하는 것이 헌법상 직무라는 점에서 정치로부터 자유로울 수 없다. 오히려 더 좋은 행정을 위해 정치에 충실할 필요가 있다. 국무총리도 민주공화주의에 충실한 헌법정신에 따라 정치적 책임을 다해 대통령을 보좌하면서도 견제할 수 있는 능력과 자세를 갖춘 인물을 발탁해야 한다.
