공짜 좋지만 ‘돈’은 어쩔 건데…

경기도 시내버스 차고지 모습.

경기도지사 출마를 선언한 김상곤 전 경기도교육감이 ‘무상버스’ 공약을 내놓으면서 버스공영제에 대한 관심이 높아지고 있다. 무상급식에 이은 ‘무상대중교통’ 화두는 포퓰리즘(대중영합주의)이라는 비판도 있지만, 경기도 버스의 문제점을 해소하려는 방안인 버스준공영제(준공영제), 버스공영제(공영제), 무료버스요금제 등이 널리 알려진 계기가 됐다. 경기도에서 서울로 출퇴근하는 인구가 하루 평균 125만 명에 이르는 만큼 교통문제는 경기도민의 큰 관심사다. 그만큼 각 후보도 다양한 교통 공약을 쏟아내고 있다.

노선 폐지 민영화 문제점 현실화

그렇다면 경기도 버스 문제를 해결하는 데 가장 효과적인 방안은 무엇일까. 생소한 공영제는 또 뭘까.

경기도는 현재 민영제에 따라 버스서비스를 제공하고 있다. 민영제는 민간회사가 노선을 소유, 운영하는 체제다. 경기도에서는 기초지방자치단체장인 시장과 군수로부터 민간업체가 노선면허를 받아 서비스를 제공한다. 개별 버스회사는 경기도의 행정관리를 받는 것이 아니라 개별 시군의 행정관리를 받는다.

민영제는 효율성 증대, 지방자치단체(지자체) 재정 지원 최소화, 민간기업의 창의성 발휘라는 장점이 있지만 비수익노선 운행 중단, 차내 혼잡, 굴곡 노선, 도심 집중에 의한 교통혼잡, 난폭운전, 불규칙한 배차 간격, 잦은 파업 등의 단점도 갖는다. 버스 수요가 증가할 때는 민영제가 유리하지만, 자가용 증가와 도시철도 확충으로 버스 수요가 감소할 때는 민영제를 계속 유지하기 어렵다.



경기도가 그렇다. 버스 수요가 줄면서 민영제의 문제점이 현실화하고 있다. 최근 파주시 신성여객이 비수익노선 약 10개를 운행 중단했다. 파주시와 신성여객은 ‘지원금을 노린 불법행위 엄단’과 ‘적자 누적으로 운행 불가’라는 서로의 입장을 굽히지 않은 채 맞선다. 문제는 신성여객이 중단한 버스노선에 수요가 적은 농어촌버스노선이 포함돼, 자가용이 없는 농어촌 주민이 기초적 삶을 유지하는 데 필요한 이동수단이 없어지게 됐다는 점이다.

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민간업체 처지에서는 비수익노선을 계속 운행할 이유가 없다. 민간업체가 비수익노선을 운행하려면 향후 이 노선에 대한 수요가 늘어 수익노선으로 전환될 수 있다는 희망이 있어야 한다. 이처럼 버스회사는 미래 수익노선으로 전환될 가능성을 보고 비수익노선을 계속 운행하고, 지자체는 과당 경쟁으로 서비스 안전성이 약화하는 것을 막으려고 경쟁업체를 같은 노선에 투입하는 일을 거의 금지하고 있다.

이와 함께 출퇴근 시간대 수도권 광역버스노선 혼잡률이 약 200%에 달하는 점도 경기도 버스의 고질적 문제다. 서울로 출퇴근하는 수요를 담당하는 광역버스는 출퇴근 시간대만 수요가 있고, 그 외 시간에는 수요가 적다. 민간업체는 수익성을 맞추려면 출퇴근 시간대 승객을 최대한 많이 받아야 하기 때문에 입석이 금지된 고속도로에서 정어리통조림처럼 승객으로 꽉 찬 광역버스를 매일 운행하는 것이다. 지금도 매일 아침 수도권 곳곳에서 이런 1960년대식 모습이 자주 보인다.

더 큰 문제는 이런 광역버스의 문제점을 해결하려고 신설한 광역급행버스(M-bus)도 제대로 기능하지 못하는 데다 얼마 후 기존 광역버스로 전환될 위기에 처했다는 점이다. M-bus는 입석이 없고, 기·종점 최대 6개 정류장에만 설 수 있는 고급 교통서비스지만, 정부가 물가 인상을 억제한다는 이유로 요금을 기존 광역버스와 동일하게 책정해놓아 수익성을 확보할 수 없는 구조다. 현재 M-bus를 운행하는 버스회사는 계속 적자를 보고 있고, 파주시 신성여객 역시 M-bus 2개 노선을 반납했다.

이러한 민영제의 문제점을 어느 정도 해소할 수 있는 대안이 준공영제다. 서울시가 2004년 도입한 준공영제는 세계적으로 특이한 운영체제다. 서울을 시작으로 부산, 대구, 대전, 광주, 인천 등 대도시가 안정적인 버스서비스를 공급하려고 준공영제를 채택했다.

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출퇴근 시간대 혼잡률 약 200%

출근하는 사람들로 붐비는 버스.

준공영제의 특징은 먼저 지자체가 민간업체의 운행 거리 대비 운영 적자를 보전하고, 적정 이윤을 보장한다. 버스회사는 버스를 운영하면 적정 이윤을 보장받게 돼 승객을 많이 태우려고 노력할 필요가 없다. 안정적인 버스서비스 공급이 가능해져 버스 승객이 증가하고, 정류장에서 승객을 태우려 경쟁할 필요가 없는 만큼 버스 교통사고도 줄어드는 효과가 있다.

그러나 버스회사가 법적으로 노선소유권을 유지하기 때문에 민간업체가 동의하지 않으면 지자체는 효율적인 노선 조정을 할 수 없게 된다. 경기도가 준공영제를 도입해도 마찬가지다. 경기도민의 자가용 소유가 증가하고 철도노선이 확대돼 버스 수요가 매년 감소하더라도, 지자체는 버스노선 폐지와 감차를 마음대로 하지 못한 채 적자 보전이라는 무한책임만 지게 된다. 이런 특성은 버스재정지원금(지원금) 증가로 나타나는데, 서울시 버스의 적자는 2011년 3204억 원까지 상승했다가 요금을 올리자 약 2000억 원대로 줄어들었다. 이런 문제 때문에 서울시와 인천시는 준공영제 개혁을 모색하고 있다.

준공영제는 이미 다른 지역에서 시행하는 만큼 경기도 버스 문제 해결의 대안으로 보인다. 그러나 노선을 효율적으로 조정하지 못하고 적자 보전 책임만 진다면 약 4200억 원으로 추산되는 적자 보전금만 지불하는 결과를 낳을 수 있다. 따라서 운영 적자에 대한 지자체의 무한책임을 유한책임으로 바꾸고, 버스소유권을 지자체가 가진 다음 준공영제를 시행해야 더 효율적이다. 이런 전제조건이 충족되지 않는다면 준공영제는 경기도 버스 문제 해결책으로 한계가 있다.

그렇다면 공영제는 어떨까. 공영제는 지자체가 버스노선권을 갖고 직접 버스서비스를 시민에게 제공하는 버스 운영체제를 말한다. 쉽게 말해 지자체가 버스노선권을 갖고 버스서비스를 하는 것이다. 버스노선권을 소유한다는 것은 버스노선 조정권을 지자체가 소유한다는 뜻이고, 버스노선을 지자체가 마음대로 폐지하거나 바꿀 수 있다는 의미다. 버스서비스의 직접 공급은 지자체가 버스 공급조직을 신설해 공무원으로 하여금 직접 공급하게 하거나, 버스운영공사 같은 공기업을 설립해 버스서비스를 공급하는 경우를 말한다. 서울시 도시철도공사가 도시철도서비스를 제공하고, 코레일(한국철도공사)이 철도서비스를 제공하는 것처럼 말이다. 그런데 이 역시 만만치 않다.

경기도가 공영제를 시행하려면 현재 버스회사의 노선권을 모두 환수하거나 구매해야 한다. 그와 동시에 각 시군이 관할하는 버스노선면허권(노선권)을 경기도로 환원해야 한다. 버스노선면허는 특허에 해당돼 사유재산권을 인정한 대법원 판례(1992.4.28. 선고/ 91누13526판결)에 비춰보면, 강제적으로 노선권을 환수하는 것은 법적으로 불가하다. 물론 경기도 버스 1만2836대를 버스회사로부터 구매하는 방안이 있다. 2008년 서울시는 대당 3000만 원을 감차보상비로 지급했고, 2013년 5000만 원을 감차보상비로 제시하고 있기 때문에 대당 1억 원(노선권 5000만 원, 차량 가격 5000만 원)에 산다면 약 1조3000억 원의 재원이 든다. 여기엔 개인회사 차고지 등 토지와 시설 구매 비용은 빠졌다. 또한 수익노선을 소유한 버스회사는 노선권을 판매하려 하지 않는다. 따라서 이 대안은 과도한 재정 부담과 실현 타당성 문제로 경기도에서 시행할 수 있는 대안으로 보기 어렵다. 따라서 현실적으로 점진적인 공영화 방안을 찾아야 한다.

그 방안은 수익이 적은 노선에 경쟁 노선입찰제를 시행, 경기도가 노선권을 환수하는 것이다. 예를 들어 10개 노선을 파주시에 반납하고 운행 중지한 파주 신성여객 노선권을 경기도가 대중교통공사(가칭)를 설립해 소유하고, 경쟁 입찰을 통해 한시적 운영권을 민간업체에 제공하는 것이다. 적자가 심한 M-bus 노선 역시 경기도가 인수한 뒤 노선입찰제를 통해 버스서비스를 제공하면 된다. 입찰에서 보전금을 가장 적게 써낸 민간업체에 6년간 노선운영권을 부여하는 방식이다.

버스 운영비만 연 1조5천 억

이렇게 되면 비수익노선 운행도 가능하고, 대중교통공사의 노선 계획에 따라 농어촌 지역 주민에게 최저 교통서비스도 제공할 수 있다. 산간오지 같은 교통 소외 지역에 교통서비스를 하려고 노선을 신설할 때도 경기도가 노선 소유권을 갖고 노선입찰제를 통해 한시적 운영권만 민간업체에 주면 된다.

현재 북미 대도시에서는 철도와 버스의 통합 연계가 필요하기 때문에 광역교통행정기구를 신설해 공영제를 주로 시행하고 있다. 그러나 유럽 도시에서는 대부분 노선입찰제를 시행한다. 복지국가인 스웨덴의 스톡홀름, 예테보리, 말뫼, 룬드 등 도시 대부분에서 노선입찰제를 도입했다. 영국 런던 역시 민영제에서 완전공영제를 시행하다 과도한 재정 부담으로 1986년 노선입찰제로 전환했다(표 참조). 경기도에서 버스 공공성을 높이려 한다면, 완전 공영제가 아닌 운영에서 민간 효율성을 활용한 노선입찰제를 시행하는 것이 공공성과 효율성 모두를 잡는 대안이 될 것이다. 스웨덴 사례에서 보는 바와 같이 복지서비스도 효율적으로 공급해야 지속가능하다.

한편 김상곤 전 교육감이 주장하는 이른바 무상버스(무료버스요금제)는 버스 운영체제가 아닌, 요금과 재원 조달의 문제다. 민영제에서든 공영제에서든, 정치적 타협과 재원이 마련되면 언제든 시행할 수 있는 방안이다. 에스토니아의 수도 탈린 경우에도 대중교통 무료요금제를 시행하고 있다. 구체적인 연구가 선행돼야 하겠지만, 일부 전문가에 따르면 경기도 버스 운영비만 단순 계산으로 연간 약 1조5000억 원이 들 것으로 추산하는 만큼, 민영제하에서 시행한다 해도 경기도의 재정 부담이 문제다. 여기에 덧붙여 완전공영제까지 시행한다면 그 재원 소요액은 경기도 예산 규모 약 16조 원에 비해 과당한 것으로 보인다. 무료버스요금제는 농어촌 벽·오지 지역 주민과 도시 저소득층의 최저 교통서비스 보장, 장애인과 고령자 등 교통약자를 위한 특별 교통수단 서비스 제공부터 시작해 단계별로 확대하는 것이 현실적 대안으로 판단된다.

전남 신안군과 미국은

40개 노선 38대 운영 완전공영제 시행

전남 신안군은 지방자치단체(지자체)가 14개 민간업체의 버스 22대를 영업 보상, 차량 인수 비용 명목으로 9억여 원을 들여 6년간 인수했다. 신안군은 현재 40개 노선에 버스 38대를 직영으로 운행하고 요금은 성인 1000원, 65세 이상 고령자는 무료다. 연간 운영비 20억 원(2013년 기준)을 부담하는 반면, 요금 수입은 1억5000만 원에 불과하다. 따라서 순수 지자체 운영보조금이 18억5000만 원에 달한다.

신안군은 공영제 시행 전인 2006년 8억 원을 버스회사 보조금으로 지급했지만 공영제 시행 후인 2013년에는 보조금이 18억5000만 원으로 증가했다. 보조금이 10억 원 늘어난 것은 당초 22대이던 버스를 38대로 늘렸고, 무료버스를 이용하는 65세 이상 고령층이 증가했기 때문이다.

그러나 신안군은 ‘공영제 효과’로 섬 주민 삶의 질이 향상된 점을 내세운다. 주민의 교통 불편 해소와 지역 개발 촉진, 버스 이용 주민 급증, 재래시장과 목욕탕 등 지역상권 활성화 같은 효과를 보고 있다는 것이다. 친지 방문이 쉬워져 우울증 예방 등 여성 건강에 도움이 되는 것은 물론, 군 이미지가 제고된 점도 공영제 효과로 제시한다. 민영제 당시에는 버스요금이 아까워 몸이 아파도 병원이나 보건소, 약국을 찾지 않았지만 공영제 시행 이후 의료기관을 방문하고 문화 및 취미생활을 즐기는 주민이 대폭 늘었다. 공영제 시행 이전인 2006년 20만 명이던 버스 이용객이 지난해 68만5000명(무료 이용객 53만 명)으로 급증했다.

美 동부지역 버스와 지하철 공영제

대중교통 이용이 가장 활성화한 미국 동부 지역은 버스와 지하철을 공영제 로 운영한다. 대도시를 중심으로 한 광역교통권역을 통합해 대중교통 서비스를 제공하고 있다.

공영제를 시행하는 대표적인 곳은 뉴욕. 뉴욕은 공영제 운영 방식으로 지하철, 버스 등 대중교통수단을 뉴욕대중교통공사(Metropolitan Trans portation Authority·MTA)가 통합 운영한다. 뉴욕 주정부 산하 MTA가 지하철 운행과 함께 버스를 직영하거나 일부 위탁 운영하는데, 뉴욕 시내버스만 담당하는 게 아니라 지역 간 철도, 광역버스, 특별 교통수단도 운행한다. 현재 MTA는 303개 버스노선에 버스 5695대를 운행한다. MTA 지하철 및 버스 운영 적자를 지원하는 재정보조금은 대중교통 관련 세원과 뉴욕 시와 뉴욕 주 등 관련 행정기관의 대중교통 운영 예산으로 마련한다. 대중교통 운영 예산 지원을 위한 주요 세원은 주 또는 시 지역에서 징수하는 소비세와 법인세 위주의 대중교통 운영보조세(Metropolitan Mass Transportation Operating Assistance Tax), 석유판매세(Petroleum Business Tax), 담보대출세(Mortgage Recording Tax), 도심세(Urban Tax) 등 특별세다.

인근 뉴저지도 뉴저지대중교통공사(New Jersey Transit·NST)를 통해 주 전체에서 공영버스서비스를 제공한다. 236개 버스노선에 버스 2027대를 운행 중이다. NST는 1979년 공익을 위한 대중교통서비스 제공을 목적으로 주 법령을 제정해 설립했는데 버스뿐 아니라 철도, 경전철, 대체교통수단이 없는 교통 소외자를 위한 특별 교통차량을 운영하고 있다. 공영화 과정은 기존 민영버스 운영권을 매입하는 방식으로 진행됐다. 특히 장애인 등 교통약자를 위한 특별 교통서비스는 전화로 요청하면 차량이 집 앞까지 가는 ‘수요대응형’ 방식으로 운행되며, 카지노 세금을 주요 재원으로 해 무료로 제공한다.

시카고는 공영제를 시행하는데, 시카고 시를 포함한 북동부 일리노이 주의 광역교통행정기구인 RTA(Regional Transportation Authority)가 담당한다. RTA는 지역 운행 계획을 세우거나 대중교통 운영업체에 자금 지원을 해주며, 그들의 재무활동을 감독하는 공공기관이다. RTA는 또한 지역대중교통계획을 감독하고 지역 내 커뮤니티와 공조해 대중교통 지원개발을 촉진한다. RTA가 감독하는 대중교통 시스템은 주중 하루 200만 명 이상 이용하며, 버스 2468대를 운행한다. RTA는 대중교통공기업 CTA(Chicago Transit Authority), Metra(Metra com muter rail), Pace(Pace suburban bus)의 예산과 자금 프로그램도 감독한다.

CTA는 시카고 시내와 38개 교외 지역에서 버스 및 도시철도 서비스를 제공한다. Metra는 시카고 중심가에서 6개 카운티 전역의 교외 지역과 연결하는 통근 열차를, Pace는 고정 교외 지역 전체와 교외에서 시카고로 운행하는 버스 및 밴 서비스를 제공한다. RTA는 일리노이 주 법에 따라 대중교통 운영비의 50%를 요금 등 자체 재원으로 충당해야 하고, 나머지 50%는 주로 판매세 수입과 연방, 주, 지자체 예산을 통한 보조금으로 조달하고 있다.

미국 수도 워싱턴에선 워싱턴대중교통공사(Washington Metropolitan Area Transit Authority·WMATA)가 대중교통서비스를 제공한다. 이 공사는 1967년 컬럼비아특별구(District of Columbia)와 버지니아 주, 메릴랜드 주가 공동으로 설립한 대중교통 운영, 건설, 계획기구로, 워싱턴 대도시권 버스와 도시철도를 통합 관리한다. 워싱턴의 버스서비스는 4개 민영업체가 운영했으나, 73년 효율적인 통합 관리 필요성에 따라 연방정부 보조하에 공사가 민영업체를 인수했고 현재 325개 버스노선에 버스 1500대를 운영하고 있다.