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스페셜 리포트

말로는 ‘대북제재’ 중국 알고 보면 투자 독려

지난 수년간 북한에 직접투자 급증…‘평양의 일탈’엔 체면치레 으름장뿐

  • 황일도 기자·국제정치학 박사 shamora@donga.com

말로는 ‘대북제재’ 중국 알고 보면 투자 독려

“중국의 대북정책이 변하고 있다.”“중국은 이제 북한을 자산이 아닌 부채로 인식한다.” “중국도 내심 한국 주도의 통일을 반대하지 않는다.”

지난해 북한의 3차 핵실험 이후부터 최근까지 박근혜 정부의 고위당국자들이 쏟아낸 말들이다. 이어진 북한의 초강경 드라이브가 베이징의 인식을 바꿨고, 중국의 입장 변화가 조만간 가시화할 것이라는 ‘희망 섞인 전망’. 단순한 ‘생각의 변화’가 아니라 실질적인 정책 변화로 이어지고 있다는 이야기였다.

실제로 3차 핵실험 직후 중국은 예상보다 빠른 속도로 유엔 안전보장이사회 제재결의에 동의했다. 중국 4대 국영은행 가운데 하나인 중국은행이 조선무역은행에 계좌 동결과 거래 중지를 통보했다는 소식이 전해진 것이 지난해 5월 초. 중국이 북한에 대한 원유수출을 중단했다는 뉴스는 7월 초까지 국내 언론을 장식한 단골메뉴였다.

1차 핵실험 이후 큰 폭 증가

이러한 기대는 7월 초 한중 정상회담을 앞두고 정점을 찍었다. 역대 중국 지도자 가운데 최초로 평양에 앞서 서울을 방문한 시진핑 중국 국가주석의 행보가 달라진 북·중관계를 반영한 것이라는 견해가 줄을 이었다. 이른바 ‘북한 포기론’이라는 성급한 단언마저 제기됐다.



“지난해 이후 한국 언론 보도만 보면 중국과 북한은 이미 단교 수준에 이르렀어야 맞을 것이다.” 6월 하순 만난 저명한 중국 전문가의 평가다. 중국 관영언론이 가감 없이 전하는 북한에 대한 성토 의견이나 국제학술회의에서 중국 측 전문가들이 내놓은 발언을 ‘우리 식으로’ 해석하자면 그렇다는 것. 그러나 과연 중국이 북한을 버렸다고 봐도 좋은 것일까, 혹은 조만간 그런 날이 오는 걸까.

말보다는 돈이 진실을 얘기하는 법. 최근 중국의 대북정책 변화 여부를 가늠할 수 있는 데이터 가운데 하나는 지난 수년간 중국이 북한에 투자한 FDI(외국인 직접투자) 규모다. ‘주간동아’는 중국 상무부와 외환관리국이 집계한 대북 FDI 통계자료를 단독 입수했다. 2003년부터 올해 6월까지 전체 FDI 명세와 투자자, 업종과 사업 명칭, 투자 승인 일자 등이 모두 포함된 자료다.

말로는 ‘대북제재’ 중국 알고 보면 투자 독려
말로는 ‘대북제재’ 중국 알고 보면 투자 독려
중국의 개인이나 기업이 외국에 투자하려면 상무부에 관련 계획을 제출하고 승인을 받아야 한다. 수년에 걸쳐 이뤄지는 장기투자의 경우 매년 변동 사항을 보고한다. 상무부는 해당 투자계획이 중앙정부 방침에 어긋나지 않는지 점검하고 승인 여부를 결정한다. 원론적으로는 승인받은 후 틀어지는 경우가 있을 수 있지만, 대부분은 정부 승인 명세와 실제투자 사이에 큰 차이가 없다는 게 전문가들의 설명. 특히 해외 직접투자에 대해서는 서구 자본주의 국가에 비해 중국 중앙정부의 결정권이 매우 강력하다.

전체적으로 이 기간 중국 상무부가 승인한 대북 FDI는 총 189건. 주로 각 성(省) 정부 소속 기업이 북한 국영기업과 계약을 체결해 진행한 투자 건이다. 이를 연도별로 따져보면 매우 흥미로운 결과가 눈에 들어온다. 중국의 대북투자는 2006년 북한의 1차 핵실험 이후 오히려 큰 폭으로 증가해왔고, 특히 ‘대북정책이 변했다’던 2013년 이후에도 추세가 전혀 달라지지 않았다는 사실이다. 핵 개발과 권력 교체로 북한이 돌발 행동을 이어가던 시점에 중국 정부는 오히려 적극적으로 국영기업의 대북투자를 독려해왔다는 정황도 포착된다.

말로는 ‘대북제재’ 중국 알고 보면 투자 독려

중국 상무부가 승인한 대북 FDI(외국인 직접투자) 명세 문서.

먼저 건수를 기준으로 살펴보자. 2000년대 초반 미미한 수준이던 투자 승인 건수는 공교롭게도 1차 핵실험이 벌어진 2006년 역대 최대치인 31건으로 뛰어오른다. 2007년과 2008년에는 상대적으로 줄었지만, 2차 핵실험이 벌어진 2009년 이후로는 한결같은 증가세를 기록해 2011년 이후로는 꾸준히 20건 이상을 기록 중이다. 3차 핵실험이 벌어진 2013년의 투자는 28건. 올해 들어서는 1~6월까지만 해도 19건에 달해 연말까지는 30건을 돌파할 것으로 보인다.

스티븐 해거드 샌디에이고 캘리포니아대 교수가 분석한 중국 외환관리국 통계를 보면 이러한 추세는 한층 명확해진다. 2003년을 기준으로 이후 실제 집행된 자금 추이를 살펴보면 중국이 북한에 대한 투자를 줄인 것은 2010년 단 한 차례뿐, 투자금액은 꾸준히 증가하고 있다. 최근 데이터인 2012년 연말 집계된 투자금액은 총 4억 달러 내외. 미국 등 국제사회가 비판했던 금강산관광사업을 통해 남측이 북한에 10년간 지불한 현금과 맞먹는 규모고, 북한 한 해 예산 추정치의 10%에 육박한다. 겉으로 드러나는 ‘으름장’과 달리 실제로는 상당한 규모의 자금이 북한으로 건너가고 있다는 뜻이다.

광산 등 중국 자본 전 방위 유입

세부 명세를 살펴보자. 2003년 11월부터 올해 4월까지 북한에 투자한 중국 국영기업을 소재지별로 분류해보면 지린성이 67건으로 최대, 랴오닝성이 63건으로 뒤를 이어 이들 두 지역의 기업이 전체 189건의 절반을 훌쩍 넘는다. 6건을 기록한 헤이룽장성까지 합치면 전체 투자 건수의 71%가 동북3성 기업에 의해 진행된 데다, 비중 역시 해가 갈수록 증가하는 추세가 뚜렷하다. 반면 베이징 소재 기업은 9건에 불과하고 중앙정부에 소속된 기업이 진행한 투자는 1건뿐. 최근 수년 사이 북한 경제가 중국 동북지역에 빠른 속도로 편입되고 있음을 보여주는 또 하나의 실례다.

각 투자 건을 산업별로 따져봐도 흥미로운 시사점을 얻을 수 있다. 먼저 1차 핵실험 직후인 2007~2008년 반짝 감소했던 제조업 분야 투자가 이후 꾸준히 증가해 전체의 절반이 넘는 비중을 유지하고 있음에 주목할 필요가 있다. 이전에는 거의 찾아보기 어려웠던 무역·서비스업에 대한 투자도 2010년 이후 증가 추세를 보여 최근 수년간 전체의 3분의 1을 넘나드는 수준에 이르고 있다. 이들 두 분야에 대한 투자가 대북 FDI의 대부분을 차지하는 것. 광업에 대한 투자는 전체적으로 비중이 높지 않은 편이지만 2000년대 말 건수가 줄었다가 이후 꾸준한 증가 추세를 기록 중이다.

다른 국가 대북 FDI는 감소

세부 투자 명세는 중국 자본의 북한 유입이 말 그대로 전 방위적으로 이뤄지고 있음을 보여준다. 광산 개발이나 항만시설 독점 사용 등 투자에 대한 보상으로 개발권이나 사용권을 주는 보상무역 형태부터, 중국 천진디지털무역유한책임공사와 조선대외경제합작촉진위원회의 자전거 합영공장처럼 북한의 값싼 노동력을 활용하는 제조업 하청방식도 있다. 중국 격림사투자유한공사가 4500만 달러를 투자해 발전소를 건설해주고 전력으로 상환받는 프로젝트가 진행됐는가 하면, 선양 소재 중쉬그룹(中旭集團)이라는 이름의 회사가 평양 제1백화점의 경영권을 장기간 넘겨받은 경우도 눈에 띈다.

올해 들어서도 훈춘의 한 기업이 호텔 관련 합작회사를 설립하는가 하면(5월 7일 승인), 랴오닝성 산하 광산업체가 북한 기업에 티타늄 제품 가공과 수출을 맡기는 등(6월 17일 승인) 다양한 분야의 투자가 중국 상무부의 결재를 받았다.

기억해야 할 것은 같은 기간 다른 국가의 대북 FDI는 급속도로 감소했다는 사실. UNCTAD(유엔무역개발회의)가 집계한 자료에 따르면 2004~2005년 북한의 해외 자본 순유입액(들어온 돈에서 나간 돈을 제한 증가분)은 각각 4000만~5000만 달러 규모였다. 여기에 1차 핵실험을 벌인 2006년에는 기존에 투자됐던 해외 자금 1억 달러 이상이 한꺼번에 빠져나가는 사태가 벌어졌고, 미국의 한 투자위험분석기업이 140개 대상국 가운데 133번째로 ‘투자가 위험한 나라’로 분류하기에 이른다. 북한은 경제협력개발기구(OECD)가 발표하는 국가위험도 평가에서도 최하등급인 7등급을 기록한 바 있다.

UNCTAD에 따르면 북한보다 외국인 직접투자 유입액이 적은 나라는 아프리카 사하라 사막 이남 국가들과 오세아니아와 카리브 해 연안의 일부 소국뿐. 그러나 아이러니하게도 최근 들어 북한의 해외 투자 순유입액은 오히려 증가세를 기록하고 있다. 2010년 3800만 달러였던 순유입액은 2011년 5500만 달러, 2012년 7900만 달러를 기록하는 등 매년 수십% 규모로 증가해왔다. 바로 중국의 대북 FDI 증가 때문이다. 북한이 유치한 전체 FDI 중 중국 자본이 처음으로 90% 이상을 차지한 것이 2008년의 일. 국제 제재로 대부분 국가의 대북투자가 중단된 상황에서 오로지 중국 자본 덕에 해외 자본 순유입 규모는 빠른 속도로 증가하고 있는 것이다.

이러한 흐름은 2008년 이명박 정부 출범과 2010년 5·24 조치 이후 북한 경제의 생존 방식을 뚜렷하게 드러낸다. 그간 경제의 상당 부분을 차지하던 한국과 일본의 투자가 이 시점을 계기로 급속도로 줄어들자 중국 자본을 끌어들여 그 빈자리를 메웠다는 것. 중국 관점에서 보자면 무주공산이 된 북한의 주요 공장이나 업체, 광산을 자국 기업이 차지할 기회였던 셈이다. 한국과 일본 자본이 빠진 공백을 급속도로 채우고 있다는 뜻이다. 김병연 서울대 경제학부 교수가 최근 한 기고에서 남긴 설명이다.

“5·24 조치 이전에는 한국 기업이 중국 내 한국계 기업을 통해 북한에 하청을 줘 의류를 가공 생산, 국내에 판매했지만 2010년 이후로는 중국 기업에 하청을 준다. 이들 중국 기업은 인건비를 절약하고자 북한에 재하청을 주고 물건을 받은 다음 원산지만 중국산으로 바꿔 한국 시장에 보낸다. 5·24 조치 이후 중국 기업이 북한으로부터 수입하는 비(非)지하자원 물품 50%의 최종 소비지는 한국이라는 조사 결과도 있다. 결과적으로는 아무 차이가 없는데 중국 기업 배만 불려주는 셈이다. 혜택은 중국 기업이, 피해는 한국 기업이 보지만, 북한은 큰 손해가 없다.”

말로는 ‘대북제재’ 중국 알고 보면 투자 독려

7월 4일 시진핑 중국 국가주석이 서울대 글로벌공학센터 대강당에서 강연을 마친 뒤 행사장을 나서려 하자 강당 밖에서 기다리고 있던 중국 유학생들이 오성홍기를 흔들며 시 주석을 환송하고 있다.

중국의 노회한 외교 플레이

중국의 대외정책을 오랜 기간 관찰해온 전문가들은 그간 베이징이 흘려온 ‘북한 꾸짖기’ 역시 근본적인 변화라기보다 ‘평양의 폭주에 대해 중국도 할 말은 한다’는 체면치레용 제스처에 가깝다고 말한다. 앞서 본 중국의 대북 FDI 투자 추이야말로 이를 명확히 보여준다는 것. 2000년대 후반만 해도 국제 사회의 시선을 의식해 북한에 냉정한 태도를 취하며 투자를 줄였지만, 김정일 국방위원장의 와병 이후 정말로 북한이 무너질지 모른다는 우려를 갖게 됐고, 그에 따라 2009년 외사영도소조는 ‘비핵화보다 체제 안정이 중요하다’는 대북정책 노선을 결정한다. 대북 FDI가 급격히 반등한 것이 바로 그 직후. 이후 현재까지 추세에 변화가 없다는 것은 대북정책 방향의 큰 틀도 달라지지 않았다는 방증인 셈이다.

여기까지 살펴보면 한중 정상회담을 앞두고 쏟아져나온 이른바 ‘북한 포기론’은 성급한 희망사항에 불과했다는 결론이 나온다. 이번 회담에서 중국 측은 우리 측의 거듭된 요청에도 ‘한반도 비핵화’라는 기존 문구에서 한걸음도 물러서지 않았고, 대신 남은 것은 한미일 공조에서 한국을 끌어내려는 중국의 노회한 외교 플레이뿐이었다. 익명을 요청한 국책연구기관 전문가의 말이다.

“이번 회담을 통해 시진핑 주석은 중국의 대북정책이 변하지 않았음을 한국의 안방에서 선언한 셈이다. 중국이 우리에게 끌려오는 게 아니라 우리가 중국에 끌려갈 가능성만 한층 커졌다. 이를 미처 예견하지 못한 외교안보라인의 책임이 크다. 실증 데이터 대신 몇 마디 말에 홀려 낙관론만 되뇌었던 자칭 전문가들이 지금 무슨 생각을 하고 있을지 궁금하다. 중국이 그리는 그림을 여전히 짐작조차 못하는 한국의 한계다.”

북·일 협상 나선 평양의 노림수는?

경제 순환 방아쇠 당길 ‘초기자본’ 마련 비책


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중국 베이징에서 북·일 국장급 협의를 마무리한 7월 3일 서우두국제공항에서 귀국길에 오른 북한 송일호 북일국교정상화교섭 담당대사.

2011년 12월 김정일 전 국방위원장이 세상을 떠난 이래 북한이 경제개혁을 통한 해외 자본 유치에 열을 올리고 있음은 잘 알려진 사실이다. 대표적인 것이 2012년 6월 28일 김정은 조선노동당 제1비서가 하달했다는 이른바 ‘6·28 조치’. 경제 주체의 기술과 능력에 따라 파격적인 인센티브를 제공한다는 내용이었다. 같은 해 8월부터는 전국 우수 공장 300여 곳에 완전독립채산제를 도입해 1년간 시범 운영했고, 2013년 11월 21일에는 최고인민회의 상임위원회 명의로 각 시도에 외자 유치와 경제 개발을 목적으로 추진하는 13개 경제개발구를 설치한다며 세부 계획을 공식 발표하기도 했다.

일부 전문가는 마식령 스키장, 평양의 대형 놀이공원과 수영장, 백화점과 고급 놀이시설까지 속속 들어선 대형 위락시설 역시 같은 맥락에서 해석할 수 있다고 분석한다. 갖가지 비합법 개인사업으로 외화를 그러모은 ‘돈주’들의 숨은 자본을 시장으로 끌어내기 위한 일종의 내수 유발 정책으로 볼 수 있다는 것. 가장 중요한 변화는 북한 당국이 암묵적으로 이들을 국가 경제의 한 주체로 인정하기 시작했다는 점이라는 평가도 나온다.

이는 국가가 경제 전권을 틀어쥐고 공급과 수요를 관리하는 일이 더는 불가능하고, ‘돈 가진 자’들의 소비를 적극적으로 유도해 통화량을 늘림으로써 국가 전체의 경제 활동을 활성화하는 것만이 유일한 길이라는 내부 결론을 내린 것 아니냐고 유추할 수 있는 대목. 찍어내는 화폐의 양(본원통화)만으로 경제를 운용하는 계획경제 체제에서 빗겨나, 각 경제 주체가 각자의 능력에 따라 신용대출을 일으키는 만큼 통화량을 늘리는 ‘통화승수의 마법’이 그 노림수라 할 수 있다. 북한 당국이 경제순환의 중요성을 인식하기 시작했다는 뜻이다.

여기서 문제는 돈이 돌게 만들 첫 방아쇠, ‘결정적 한 방’이다. 비합법 개인사업자의 ‘초기 자본’만으로 나라 전체를 일으켜 세우는 것은 불가능하다. 각 기업에 들어온 외국자본이 시장경제의 순환루트를 타고 국가 전체의 경제성장에 몇 곱절로 기여해야 김정은 제1비서가 말하는 ‘경제강국’의 장밋빛 희망도 비로소 길이 보인다. 경제개발구 설치 발표 당시 북한 경제 전문가들은 계획이 성공하려면 계약 기간 50년 단위의 FDI가 총 15억 달러 이상 투자돼야 할 것이라고 추산한 바 있다. 2012년 말 중국의 대북 FDI가 4억 달러 규모임을 감안하면 정상적인 방식으로는 불가능에 가까운 규모다.

일본 아베 내각의 우경화 행보에 누구보다 목소리를 높이던 평양이 최근 납북자 문제 해결과 경제 제재 해제, 수교까지 연계하는 대일(對日) 교섭에 나선 배경이 여기에 있다. 북한이 관계 개선의 전제조건으로 일본 측에 요구한 식민지배 배상금이 300억 달러 안팎인 것으로 외신은 전했다. 특히 북한 경제 전문가들은 북한 당국이 경제개발구 가운데 원산 일대를 집중적으로 개발하고 있는 것 역시 일본을 의식한 조치로 풀이한다. 만경봉호 왕래로 일본과 인연이 깊은 원산에 산업단지 같은 현물 FDI로 배상금을 받을 수 있으리라 계산하고 있다는 분석이다.




주간동아 2014.07.21 947호 (p36~39)

황일도 기자·국제정치학 박사 shamora@donga.com
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