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“한국 GDP의 2.3배인 독일, 정책변경 후 1조 손실 내도 유권자가 응징한다”

[인터뷰] 양돈선 한반도선진화재단 독일경제포럼 대표

  • 김유림 기자 mupmup@donga.com

“한국 GDP의 2.3배인 독일, 정책변경 후 1조 손실 내도 유권자가 응징한다”

  • ●가덕도 신공항 등 ’정책뒤집기‘는 독일에선 꿈도 못 꿀 일
    ●GDP 한국의 2배인 나라, 후대에 부담 주는 채무를 ’죽을 죄‘로 인식
양돈선 한반도선진화재단 독일경제포럼 대표. [홍중식 기자]

양돈선 한반도선진화재단 독일경제포럼 대표. [홍중식 기자]

가덕도 신공항 문제를 필두로 문재인 정부의 ’정책뒤집기‘에 대한 비판이 이어지고 있다. 내년 4월에 치러지는 부산시장 보궐선거를 앞두고 여당이 선심성 정책을 펼치는 탓이다. 문제는 하루아침에 뒤집어버린 정책은 엄청난 사회적 비용과 지역 갈등을 유발하는 등 부작용이 심각하다는 점이다. 

현재 더불어민주당은 거대여당의 위력을 과시하기라도 하듯 속전속결로 가덕도 신공항 건설을 밀어붙이고 있다. 국무총리실 산하 김해신공항 검증위원회가 11월 17일 “동남권 관문 공항으로서 김해신공항 추진은 근본적인 재검토가 필요하다”고 발표하자, 이낙연 대표는 기다렸다는 듯 “검증위의 김해 신공항 백지화로 부산·울산·경남 시·도민의 오랜 염원인 가덕도 신공항 가능성이 열렸다”며 “우리 앞에 놓인 과제는 합법적 절차를 신속히 진행하는 일”이라고 밝혔다. 

이후 한정애 정책위원회 의장 대표발의로 ’가덕도 신공항 건설 추진 특별법‘까지 국회에 제출했다. 법안에는 건축법· 산림보호법· 군사시설보호법 등 31개 법상 인허사도 국토교통부 장관의 승인으로 갈음할 수 있는 조항(제11조)이 포함돼 있다. 예타 면제는 물론이고 난개발마저 우려되는 상황이다. 

선진국에선 이 같은 정책뒤집기를 어떻게 제어할까, 양돈선 한반도선진화재단 독일경제포험 대표는 “독일에서는 절대 일어날 수 없는 일”이라고 단언했다. 양 대표는 고려대 정경대 통계학과 졸업 후 독일 본대학에서 경제학과를 수학한 뒤 재정경제부 개발협력과장, 주독(駐獨)재정경제관, 금융위원회 금융정보분석원 기획행정실장, 한국자금중개(주)부사장 등을 거쳐 현재는 한반도선진화재단에서 독일 정치와 문화를 연구 중이다. 그는 11월26일 재단에서 ’신뢰의 독일 정치‘를 주제로 포럼 기조 발제를 했다. ‘기본에 충실한 나라, 독일에서 배운다’라는 저서를 펴내기도 한 그에게 정책뒤집기의 폐해와 선진국의 사회적 합의 방식을 물었다. 다음은 양 대표와의 일문일답.

-문(文) 정부의 ’정책 뒤집기‘에 대해 어떻게 생각하나. 

“가덕도 신공항 문제만 보더라도 우리의 정치 수준이 어느 정도인지 가늠할 수 있다. 진보, 보수 할 것 없이 여전히 정신을 못 차리고 있다는 게 안타깝다. 지금까지의 관행이나 학습효과 등을 볼 때 정치권은 마치 자정 능력을 잃은 것처럼 보인다. 국민들이 나서서 따끔하게 혼을 내줘야 하는데, 이 또한 쉽지 않다. 내가 낸 세금을 누군가 함부로 쓰는데도 이에 대한 문제 제기를 하는 사람들이 많지 않다. 내가 낸 세금이 과연 제대로 쓰이고 있는지, 국민들이 두 눈을 치켜뜨고 늘 감시해야 한다. 가덕도 신공항 사업비로 10조가 투입된다고 하지 않나. 그 전에 든 사회적 비용은 또 어쩔 건가.”



-유승민 전 국민의힘 의원은 가덕도 신공항 ’예타 면제‘ 추진에 대해 ”청년 세대의 빚이나 미래를 저당 잡히는 꼴“이라고 비판했다. 

“독일에서는 정부가 잘못된 예산을 집행하는 걸 ’대죄‘로 인식한다. 독어로 ’슐트(Schuld)‘는 빚, 채무라는 뜻인데 이는 ’죄‘라는 뜻으로도 쓰인다. 그만큼 돈을 빌리는 것 자체가 죄라는 뜻이다. 개인 빚도 그런데 하물며 나라의 빚은 어떻게 생각하겠나. 그야말로 대죄(大罪·Todessuende)인 셈이다. 이 단어는 ’죽을 죄‘라는 뜻으로도 쓰인다. 그만큼 정치인들이 빚을 내서 재정을 충당한다는 건 독일에서는 용납 못할 일이다. 이들이 빚을 극도로 싫어하는 이유는 후손들이 치러야할 고통을 생각하기 때문이다. 현 세대가 진 빚을 갚지 않는 건 매우 무책임하고 부도덕하다고 생각한다. 즉 빚의 수혜자와 부담자가 다르다는 점에 대해 독일 국민들은 매우 불공정하다고 생각한다. 이런 분위기가 팽배한 곳에서 감히 어느 정치인이 대죄를 지을 생각을 하겠나.”

-독일이 빚에 대해 이토록 민감한 이유는 무엇인가. 

“1990년 통일 이후 2012년까지 통일비용으로 약 2조 유로(한화 2600조 원) 이상이 들었다, 2000년대 초에는 저성장, 고 실업률, 막대한 복지비용 부담으로 이른바 ’독일병‘이라는 말이 생겨날 정도로 엄청난 혼란을 겪었다. 하지만 당시 진보 정권인 사민당의 슈뢰더 총리는 돈을 풀기보다는 구조조정을 택했다. 지지자들로부터 비난을 받더라도 연금과 실업수당을 깎는 등 특단의 조치를 취한 것이다. 그 결과 2008년 글로벌 금융위기에도 독일의 실업률은 더 낮아졌다. 현 메르켈 총리도 유럽 국가들을 향해 ”비상시에 대비해 돈을 비축하고 대신에 구조조정을 하라“고 요구한다. 

심지어 독일은 국가채무를 효율적으로 관리하기 위해 2009년 헌법(기본법)을 개정해 ’채무 제동장치(Schuldenbremse)를 도입했다. 연방정부의 연간 신규 기채 규모가 GDP의 0.35%를 벗어나지 못한다는 걸 법으로 명시한 거다. 반면 우리나라는 어떤가. 타당성 없는 대규모 국책사업을 밀어붙이기 위해 2019년 예비타당성(예타) 검토까지 면제해 버렸다. 무려 23개 사업에 24조 원에 이른다. 특히 새만금 신공항은 문재인 대통령이 후보 시절 공약으로 채택해 지난해 예타 조사를 면제받고 사업 추진이 확정됐다. 이미 주변에 자동차로 1시간 남짓이면 닿는 무안공항, 광주공항, 군산공항이 있는데도 말이다. 나라 재정이 썰물처럼 빠질 수 있다.”

-그럼에도 정부는 한국 재정 건전성이 OECD 국가 중 여전히 양호하다고 하지 않나. 

“그들은 우리나라의 국가채무가 GDP 대비 40% 정도 밖에 안 돼 괜찮다고 한다. 독일의 국가채무 비율도 GDP 대비 60% 정도 되니, 숫자로만 보면 틀린 말이 아닌 것처럼 보인다. 하지만 이는 하나만 알고 둘은 모르는 얘기다. GDP 규모가 2.3배 더 큰 독일은 처음부터 우리와 비교 대상이 되지 못한다. 독일은 통일비용에 대한 후유증을 다 겪고 난 뒤 다시 일어난 상태로 2015년부터 재정수지가 흑자로 돌아섰다. 무엇보다 더 이상 주적이 없다. 우리나라는 여전히 북한이라는 엄청난 리스크가 있고 안보비용이 많이 들어간다. 그리고 독일은 국가브랜드 가치 면에서 세계 최고다. 위급한 상황에서 유로화가 달러를 대체할 수도 있을 뿐 아니라 달러의 대체제인 금 보유량도 미국 다음으로 많은 세계 2위다. 우리나라의 30배 정도 된다. 유사시 어떠한 방어벽도 없는 우리나라를 독일과 같은 대국과 비교해서 ‘재정건전성이 양호하다’고 주장하는 건 어불성설이다.”

김현미 국토교통부 장관(왼쪽)이 11월 6일 서울 여의도 국회에서 열린 국토교통위원회 전체회의에서 여당 간사인 조응천 더불어민주당 의원과 대화하고 있다. [동아DB]

김현미 국토교통부 장관(왼쪽)이 11월 6일 서울 여의도 국회에서 열린 국토교통위원회 전체회의에서 여당 간사인 조응천 더불어민주당 의원과 대화하고 있다. [동아DB]

-독일에서는 정책뒤집기가 전혀 일어나지 않나. 

“거의 없다고 해도 무방하다. 처음부터 여야가 끈질긴 합의 끝에 정책을 정하기 때문에 손바닥 뒤집듯이 바뀔 정책 자체가 나오질 않는다. 대부분의 정책은 미래지향적으로 장기적으로 추진된다. 한번 결정된 정책은 10년 이상 이어지는 걸 당연하게 여긴다. ‘연간 계획’이나 ‘임기 내 추진’ 같은 말은 통하지 않는다. 탈원전 문제도 우리는 현 정부 들어 갑자기 추진되고 있지만, 독일은 1998~2022년까지로 장기 계획으로 잡혀있다. 무려 25년에 걸쳐 진행되는 대형프로젝트인 것이다. 화석에너지에서 재생에너지로의 전환 역시 38년(2012~2050년)에 걸쳐 진행된다. 도로와 항만 건설과 같은 사회간접자본(SOC)분야는 50~100년의 시간이 걸리기도 한다. 하지만 우리나라는 정권 잡았을 때, 어떻게든 임기 내에 추진하겠다는 생각이 강하다. 그러다보니 설익은 정책이 나오고 정치 논리에 의해 또 쉽게 뒤바뀌기도 한다. 기껏 돈 들여서 해놓은 일을 하루아침에 없었던 일로 해버리고 또 돈을 쓰겠다고 하니, 얼마나 어리석은 일인가.”

-탈원전 정책은 메르켈 역시 기조를 뒤바꾼 것 아닌가. 

“2005년 총리 당선 당시 메르켈이 탈원전을 반대한 건 사실이다. 그러다 2011년 일본 후쿠시마 원전사고 후 메르켈 2기 정부는 단계적으로 원전 가동을 중단하기로 결정했다. 그렇지만 우리나라처럼 대통령 선포 후 바로 원전 가동을 중지시켜버리진 않았다. 2015년과 2017년 각각 1기의 원전을 가동 중단시켰고, 지난해에 필립스부르크 2호 원전을 멈춰 세웠다. 2021년 3기, 2022년 3기의 원전이 마지막으로 가동을 중단할 예정이다. 원전 부품 관련 회사에 대한 지원도 순차적으로 이뤄지고 있다. 탈원전 선포 이후 대기업인 두산중공업을 비롯해 원전 부품 중소기업들이 도산 위기에 처한 우리나라와는 확연하게 다르다.”

-독일의 정책이 장기적으로 추진되는 비결은 무엇인가. 

“연정(聯政)제 덕분이다. 집권당이 제1야당과 합쳐서 정치를 하는 것이다. 우리나라로 치면 더불어민주당이 국민의힘과 합쳐 정책을 펼치는 셈이다. 정치적 이념이 다른데 어떻게 가능할까 싶지만, 정치적 수준이 워낙 높기 때문에 가능하다. 메르켈 총리도 4연임 중 한번(4년)만 빼고 나머지 3임기(12년)는 모두 대연정을 펼쳤다. 보수 정당인 기민당의 정체성을 잃지 않으면서 진보정당인 사민당과도 잘 협의하는 것이다. 오랫동안 치열하게 토론하고 설득하기 때문에 한번 정해진 정책이 바뀔 일이 없다. 그렇기에 정치인들은 정책뒤집기나 포퓰리즘 따위를 쓸 이유가 없고, 국민들 역시 정치인에 대한 신망이 매우 두텁다. 독일에 정치인들의 인기는 대단하다. 심지어 도덕성이 높은 인물 10위중에 1위부터 6위까지가 다 정치인이다. 헬무트 슈미트 전 서독 총리는 지금도 독일 내 각종 여론조사에서 ‘가장 존경받는 정치인’ 1위를 차지한다. 독일에서는 잘못 포퓰리즘을 남발했다가는 국민들에게 오히려 응징을 당할 수도 있다.”

-실제로 그런 일이 있었나. 

“물론이다. 독일은 기민당과 사민당, 2대 양당 체제인데, 제3당으로 자민당이 있다. 기민당이든 사민당이든 연정 파트너로서 자민당의 역할이 매우 중요하다. 그런데 2009년 자민당이 연방의회에서 다수 의석을 차지한 적이 있다. 이 여세를 몰아 자민당은 중소 호텔의 부가가치세를 감면해주자는 주장을 펼쳤다. 여당도 정권 파트너인 자민당의 요구를 무시할 수 없어 결국 부가가치세를 19%에서 7%대로 낮추는데 동의했다. 조세 정책 변경 결과 세수 결손이 10억 유로(한화 약 1조3000억 원)나 발생했다. 그러자 독일 국민들이 일제히 들고 일어났다. 특정 기업에 일방적인 특혜를 줬다는 거다. 우리나라의 경우 중소기업에 대한 지원은 누구도 토를 달 수 없는 일종의 성역처럼 여겨지지만, 독일은 그렇지 않다. 결국 다음 선거에서 국민들은 자민당에 표를 주지 않았다. 독일은 정당투표 비율로 의석수가 돌아가는데, 정당 득표수가 전체 투표수의 5%를 넘지 못하면 의석을 한 석도 갖지 못한다. 결국 그해 자민당이 그랬다. 의회에서 아웃돼 버린 거다. 정당 창립 70여년 만에 처음 있는 일이었다. 그 덕에 독일 정치인들은 다시 한 번 포퓰리즘이 얼마나 위험한 카드인지를 깨닫게 됐다.”

-찬반 논리가 극명한 사안에 대해서는 어떤 방법으로 합의에 도달하나. 

“이 역시 숱한 토론을 통해 대승적 결론에 도달하고자 한다. 일례로 우리나라에서도 논란이 되고 있는 기본소득 문제를 들 수 있다. 지금 독일에서는 기본소득의 효과를 입증하기 위한 실험이 진행 중이다. 코로나바이러스 감염증(코로나19)의 확산으로 자영업자 등 경제적으로 힘든 상황에 처한 이들을 대상으로 기본소득이 지급돼야 한다고 주장이 일고 있다. 실험 참가자는 자영업자 1500명으로, 이들 중 120명에게만 2년 간 우리나라 돈으로 6000만 원 가량을 지급한다. 나머지 1380명에게는 아무 것도 주지 않은 상태에서 두 그룹의 소비패턴을 연구하는 것이다. 누가 옳고 그른지 입싸움만 할 게 아니라 실험이라는 객관적 장치를 이용해 합리적인 결론을 도출하고, 이를 근거로 국민들을 설득하겠다는 것이다. 한편 해당 실험에는 정부 기관이 일절 관여하지 않는다. 실험의 독립성을 보장하기 위해서다.”

-독일의 경우 코로나19 관련 긴급지원은 어떤 식으로 이뤄지나. 

“평소 경제정책을 신중하게 처리하는 독일이 이번 코로나19 사태에서는 신속하게 대책을 내놓았다. 총 지원 규모가 1조 유로(한화 약 1300조 원)를 넘는데, 놀라운 건 지원금의 대부분(8570억 유로· 한화 약 1114조 원)이 코로나19로 타격을 입은 기업에 대한 금융 지원금으로 쓰인다는 것이다. 소상공인 등에게 돌아간 현금성 지원은 1560억 유로(한화 약 203조 원) 밖에 되지 않는다. 코로나 퇴치 및 의료 시스템 개선 등 미래 경쟁력 강화를 위한 지원금도 510억 유로(66조 원) 등이 투입된다. 경쟁력 강화를 위한 중장기 전략도 구상 중인데, 여기에는 최저임금 인하 또는 동결, 근로시간 유연화, 법인세 인하 등이 포함돼 있다.”

양돈선 대표는 가덕도신공항 문제로 여당 지도부가 나서 국토교통부까지 압박하는 상황에 대해서도 목소리를 높였다. 더불어민주당 김태년 원내대표는 국토위 전체회의 후 누군가에게 전화를 걸어 “국토부 2차관 빨리 들어오라고 해”라며 불편한 심기를 드러낸 것으로 알려졌다.

-가덕도 신공항이 끝내 추진되면 다른 지역들도 앞 다퉈 군 공항 이전 및 신공항 설치를 요구할 것 같은데. 

“어떤 상황에서도 정책이 특혜로 둔갑해서는 안 된다. 우리는 유독 ’특별‘을 좋아한다. 특별검사, 특별대책, 특별위원회, 경제특별구역 등 툭 하면 정치권에서 ’특별‘을 들고 나온다. 반면 독일은 특별이라는 단어 자체에 거부 반응을 보인다. 특별은 곧 특혜와 같다고 보는 것이다. 통일이라는 중차대한 사안을 처리할 때도 ’특별조치‘ 등의 이름을 단 정책은 단 하나도 없었다. 특별이란 단어는 ’백화점 특별 세일‘ 정도 때나 사용된다. 

그만큼 원칙에 충실하다는 얘기다. 그렇기에 국가가 정한 원칙 역시 모두가 신뢰하고 따른다. 국민 모두가 법과 규칙을 제대로 알아야 한다는 생각이 강하기 때문에, 각 가정마다 가족 수대로 민법책을 가지고 있다. 덕분에 서점 베스트셀러 상위권에는 늘 민법전, 상법전, 노동법전 등이 올라온다. 지금 우리에게 가장 필요한 덕목도 기본으로 돌아가는 것이다. 더 이상 정권 유지의 수단으로 정책을 이용해서는 안 된다. 정권이 바뀔 때마다 반복되는 정책뒤집기에 우리 사회와 국민들이 더 이상 발목 잡혀서는 안 된다.”





주간동아 1269호 (p20~23)

김유림 기자 mupmup@donga.com
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