집권 2년 차 증후군, 문재인 정부는 예외일까

문재인 대통령이 8월 7일 서울 중구 서울시청 시민청에서 QR코드 간편결제 방식으로 음료수를 구매하는 체험을 하고 있다. [청와대사진기자단]

8월 첫째 주 문재인 대통령의 직무수행 평가 지지율이 60%를 기록했다. 여론조사 전문기관 한국갤럽의 조사 결과다(이하 여론조사와 관련한 자세한 내용은 중앙선거여론조사심의위원회 인터넷 홈페이지(www.nesdc.go.kr) 참조). 문 대통령은 4·27 남북정상회담 이후 실시된 5월 첫째 주 조사 때 83%로 최고치를 기록한 이후 5월과 6월 두 달 동안 줄곧 70%대 높은 지지율을 유지해왔다. 그러다 7월 둘째 주 조사에서 69%로 지지율이 하락한 이후 67%(7월 셋째 주)→62%(7월 넷째 주)→60%(8월 첫째 주)로 지속적인 하락세를 보이고 있다. 6월 둘째 주 조사 때 79%였던 문 대통령 지지율이 최근 두 달 새 20%p 가까이 떨어지자, 문재인 정부도 집권 2년 차 증후군을 보이는 것 아니냐는 우려의 목소리가 나오고 있다. 

5년 단임 대통령제가 시행된 이후 역대 정권은 대부분 2년 차 증후군에 시달렸다(그래프 참조). 새 정부 출범에 따른 국민의 높은 기대감이 실망으로 바뀌기 시작한 시점이 바로 집권 2년 차였다. 2년 차 증후군은 무엇보다 대통령의 국정 지지율 하락과 연관 있다.

1년 사이 반 토막 난 지지율

노태우 전 대통령의 경우 집권 1년 차 이사분기와 삼사분기 지지율이 각각 57%, 53%였다. 그러나 1년 뒤인 집권 2년 차 이사분기와 삼사분기 지지율이 각각 28%, 26%로 급전 직하했다. 지지율 하락은 조기 레임덕으로 이어졌고, ‘물태우’라는 별칭이 붙을 만큼 국정동력 상실로 나타났다. 

김영삼 전 대통령이 가장 드라마틱한 경우다. 집권 1년 차 이사분기와 삼사분기 지지율이 83%에 이를 만큼 고공행진을 이어갔지만 집권 2년 차 삼사분기에는 44%로 추락해 1년 새 반 토막 나면서 집권 2년 차 증후군에 시달렸다. 

김대중 전 대통령 역시 집권 2년 차 증후군의 예외가 아니었다. 집권 2년 차인 1999년 ‘옷로비 사건’ 등이 불거지면서 당시 삼사분기 지지율이 46%로 하락했다. 2000년 6월 이뤄진 사상 최초 남북정상회담의 영향으로 집권 3년 차 삼사분기에 54%로 반짝 반등한 것을 제외하고 김 전 대통령 역시 지속적인 지지율 하락세를 면치 못했다. 



노무현 전 대통령과 이명박 전 대통령의 경우 집권 1년 차 때 지지율이 급락했다는 공통점이 있다. 노 전 대통령의 경우 열린우리당 창당 등 정권을 만든 지지층이 분화하면서 지지율 하락으로 이어진 측면이 강했다. 그에 비해 이 전 대통령은 광우병 파동이 집권 초반 지지율 급락의 원인이 됐다. 노 전 대통령은 국정수행 지지율이 재임 첫해 일사분기 때 60%를 기록한 이후 줄곧 50% 이하, 20~30%대에 머물렀다. 이명박 정부의 경우 2009년 아랍에미리트 원전 수주와 2010년 천안함 폭침, 연평도 포격 등을 거치며 보수층이 결집하면서 집권 3년 차에 지지율 40%대를 유지하기도 했다. 

박근혜 전 대통령의 경우 정권 출범 첫 일사분기 지지율이 42%에 불과할 만큼 취임 초부터 낮은 지지율을 기록한 게 특징이다. 다만 임기 중반까지 30~40%대를 넘나드는 견고한 지지세를 보이기도 했다. 

이처럼 5년 단임 대통령제에서 집권 2년 차 지지율 하락 전환은 거의 예외가 없었다. 문 대통령의 직무수행 지지율 역시 많이 하락하긴 했지만 여전히 60%를 기록 중이다. 역대 정부와 비교해도 높은 지지율을 유지하고 있는 것이다. 다만 지난 한 달 새 20%p 가까이 하락한 점은 우려할 만하다는 평가가 적잖다. 

엄경영 시대정신연구소 대표는 “역대 정부와 비교할 때 문 대통령의 국정수행 지지율은 여전히 높은 수준이지만 하향세로 돌아섰다는 점에서 안심할 상황은 아니다”라고 말했다. 그는 “단기간에 성과를 내기 어려운 경제문제 등이 대통령 지지율 하락의 원인이라는 점에서 위기 전조단계로 봐야 한다”고 말했다. 엄 대표는 “소셜네트워크서비스(SNS) 여론이 대통령 국정운영에 대한 평가지표를 선도하는 경향이 있는데, 7월 말 대통령의 호프 미팅 때나 최근 정부의 전기요금 인하 발표 때 SNS 댓글 등에 나타난 여론이 호의보다 비판이 많았다는 점은 눈여겨볼 대목”이라고 언급했다.

역대 정부와 다른 2가지 이유

참여정부 때 청와대 비서관을 지낸 한 인사는 “문재인 정부는 역대 정부와 달리 집권 2년 차 증후군과 거리가 멀다”고 말했다. 그는 두 가지 근거를 댔다. 첫 번째 근거로는 측근이나 친·인척의 윤리 문제가 대두될 가능성이 거의 없다는 점을 들었다. 

“참여정부에서 초대 민정수석을 지낸 문 대통령은 측근이나 친·인척 문제에 대해 누구보다 결벽증 비슷한 것을 갖고 있다. 집권 후 1년 넘도록 측근이나 친·인척 잡음이 전혀 없었던 것처럼 앞으로도 그런 문제는 나타나지 않을 가능성이 높다.” 

두 번째 근거로는 강력한 야당 등 대안세력이 없다는 점을 꼽았다. 

“과거 정부는 야당이 수권정당, 대안정당으로 존재하고 있었다. 그래서 정권에 대한 실망이 커질수록 야당으로 지지층이 쏠리는 현상이 나타났다. 하지만 지금은 여당과 정부에 실망한 지지층이 있더라도 대안을 찾기 힘든 구조다.” 

최근 한 달 동안 더불어민주당 지지율이 50%대에서 41%로 하락하는 동안 정의당은 15%까지 치솟았다. 무당층도 26%로 소폭 상승했다. 자유한국당(11%)과 바른미래당(5%)은 지지율에 큰 변화가 없는 상태다. 

여권 한 인사도 “남북관계가 변수로 남아 있다”며 “관계 개선으로 긍정적 효과가 나타나면 대통령 지지율 상승 모멘텀으로 작용할 수 있다”고 내다봤다. 

문 대통령 지지율이 60%로 하락한 상황에 대해 여권은 ‘아직 괜찮다’는 분위기가 지배적이다. 그러나 역대 대통령 직무수행 평가를 보면 아직 안심하기는 이르다. 집권 2년 차 증후군은 2년 차 삼사분기 때 본격화했기 때문이다. 지난해 5월 임기를 시작한 문 대통령이 2년 차 삼사분기에 접어드는 시점은 올해 11월이다. 결국 연말연초 문 대통령 지지율이 상승 반전하느냐 여부가 임기 중·후반 국정동력의 바로미터가 될 전망이다. 

한국갤럽 조사에서 대통령 직무수행 평가를 ‘부정적’으로 응답한 이유를 살펴보면 ‘경제와 민생 문제 해결 부족’이 38%로 가장 높았다. ‘대북관계’가 11%, ‘최저임금 인상’이 6%를 기록했다. 

문 대통령은 최근 규제혁신을 국정운영의 최우선 과제로 내세워 경제활성화에 시동을 걸고 있다. 문제는 대통령 의지만으로도 곧바로 실행 가능한 적폐청산 작업과 달리, 규제혁신을 위해서는 국회에서 관련 법안 제정이 뒷받침돼야 한다는 점이다. 여소야대 상황에서 문 대통령이 최우선 국정과제로 추진하려는 규제혁신을 위한 입법은 ‘협치’에 달렸다. 결국 문재인 정부가 집권 2년 차 증후군에 빠지느냐 아니냐는 여야 ‘협치’ 성사 여부에 따라 갈릴 것으로 보인다.