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“공수처 구성 즉시, 조국 유사 사건 암매장될 것”

  • 김종민 변호사·전 광주지방검찰청 순천지청장

“공수처 구성 즉시, 조국 유사 사건 암매장될 것”

  • ●권력 편향 수사에 진상 규명은 뒷전, 정쟁과 위헌 분쟁만 초래
    ●수사 개시 후에도 ‘짜 맞추기’ ‘편파’ 수사 시비, 언론에도 재갈 물려
    ●수사 과정에서 군 기밀 유출 등 우려, 국론 분열, 사회적 비용 심각해져
지금까지 검찰은 모든 수사기관을 지휘했다. 공수처법 통과로 검찰에 대항할 수사기관이 또 출범한다. [뉴시스]

지금까지 검찰은 모든 수사기관을 지휘했다. 공수처법 통과로 검찰에 대항할 수사기관이 또 출범한다. [뉴시스]

논란과 진통 끝에 고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률(공수처법)이 국회에서 통과됐다. 이 법 도입의 당초 목적은 검찰개혁의 필요성이었다. 그런데 그러한 입법 목적과 달리 공수처가 대통령 직속 정치 사찰수사기구로 변질됐고, 법안 자체의 위헌성, 형사사법체계의 대혼란을 가져온다는 지적이 끊이지 않았다. 패스트트랙에 올라간 원안보다 오히려 개악된 최종안으로 통과된 공수처법은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 효력이 있어 올해 7월 무렵 시행될 것으로 예상된다. 이 법이 시행되면 조국 사건 같은 대형 공직자 비리 수사는 어떻게 될까. 

먼저, 수사 착수 단계에서는 청와대가 임명한 공수처장에 의해 청와대가 개입된 권력형 비리는 덮고 자기편에 유리한 사건만 수사하는 사태가 벌어질 수 있다. 만일 공수처법이 시행된 이후 제2의 조국 사건이 불거진다면 검찰이나 경찰이 수사하던 사건은 공수처로 이첩된다. 이 경우 공수처장이나 그 산하 구성원들은 청와대의 눈치를 살피면서 직권으로 사건을 묻어버리거나 공수처장의 임기가 끝날 때까지 수사를 지연할 수 있다. 

공수처장은 국회에 설치되는 추천위원회를 통해 후보자 2명이 추천되고 대통령이 그중 1명을 인사청문회를 거쳐 임명하게 돼 있다. 공수처장 후보에 대해 국회 동의 절차 없이 2명 중 1명을 임명하는 구조인 만큼, 철저히 정권 친화적인 인물이 공수처장으로 임명될 수밖에 없다. 공수처 검사는 10년 이상의 재판, 수사, 조사 경력이 필요한 반면, 공수처장과 차장은 판사, 검사, 변호사 또는 변호사 자격을 갖고 법학과 조교수 이상으로 15년 이상 일한 경력만 있으면 되는 데다 별도의 재판, 수사 경력도 요구되지 않는다. 정권과 코드가 맞는 민변(민주사회를 위한 변호사모임) 출신 변호사와 친정권 성향의 변호사 출신 법대 교수의 공수처장 및 차장 임명이 가능하도록 규정이 만들어진 것이다.


청와대 관여한 ‘하명수사’, 정략적 중단 우려

‘감찰 무마’ 의혹을 받고 있는 조국 전 법무부 장관이 지난해 12월 27일 오전 구속영장이 기각되자 서울동부구치소를 나서고 있다. [뉴스1]

‘감찰 무마’ 의혹을 받고 있는 조국 전 법무부 장관이 지난해 12월 27일 오전 구속영장이 기각되자 서울동부구치소를 나서고 있다. [뉴스1]

문제는 공수처법 제17조와 제18조에 아무런 수사 및 재판 경력이 없는 공수처장과 차장이 공수처 검사의 직을 겸하게 돼 있다는 점이다. 검찰에 대해 우월적 지위를 갖고 사실상 검찰과 경찰을 지휘 통제할 수 있는 공수처장에 부적격 인물이 임명될 수 있도록 입법이 이뤄진 것은 두고두고 논란이 될 테다. 

사건의 암장(暗葬) 우려는 밀실 담합으로 몰래 끼워 넣은 독소 조항 때문에 생겨났다. 바로 검찰 등 다른 수사기관의 고위공직자범죄 인지 시 공수처 통보 규정이다. 원안인 더불어민주당 백혜련 의원의 안 제24조 제1항은 공수처와 다른 수사기관의 중복 수사에 대해 공수처가 이첩을 요청하면 해당 수사기관이 이에 응하도록 규정해놓았다. 그런데 밀실에서 몰래 끼워 넣은 수사통보 의무규정은 검찰과 경찰의 모든 고위공직자 수사를 공수처가 사실상 지휘 통제하겠다는 것이다. 공수처가 해당 고위공무원의 비리가 있는지도 모르는데, 위 통보규정을 통해 수사 사실을 통보받은 뒤 즉시 수사에 착수하고 사건 이첩규정을 통해 검찰 등에 요구할 가능성이 충분히 예상된다. 이는 공수처가 실질적으로 검찰과 경찰을 지휘 통제하는 핵심장치로 기능하게 할 것이다. 



검찰이 진행 중인 수사도 언제든지 정치적 목적으로 중단시킬 수 있다. 조국 전 법무부 장관 수사나 송철호 울산시장에 대한 검찰의 수사도 공수처가 사건 이첩 요구를 해오면 응해야 한다. 만약 불응하면 징계를 내리거나 직권남용 혐의로 수사할 것이다. 송 시장 관련 불법선거 개입 의혹이나 유재수 전 부산시 경제부시장에 대한 검찰의 수사 과정에서 청와대가 깊숙이 관여돼 있다는 의혹이 사실로 드러난 바 있다. 공수처에 대한 수사통보 의무규정과 사건 이첩 요구권은 살아 있는 권력에 대한 수사를 사실상 불가능하게 만들어 권력형 비리가 더욱 만연하고 조직적으로 이뤄지게 할 가능성이 있어 우려스럽다. 

공수처는 부실수사에 대한 책임이 없기에 공수처가 수사한 사건은 재수사나 특검 요구 등 정쟁으로 이어지기 쉽다. 법 시행 초부터 권한쟁의심판청구나 위헌심판청구 등 국론 분열과 부작용이 속출할 것으로 예상된다. 

결과적으로 공수처는 헌법상 입법, 사법, 행정 어디에도 속하지 않는 기이한 형태로 만들어졌다. 유사한 형태의 국가기관으로는 국가인권위원회가 있지만 권고 감시기구기 때문에 검찰과 경찰에 우월적 지위를 갖는 수사 및 소추기관인 공수처와는 차원이 다르다. 공수처의 위헌성은 ‘공수처 규칙제정권’으로 상징된다. 헌법상 규칙제정권이 인정된 국가기관은 국회, 대법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회 등 4개가 전부다. 다른 행정기관은 모두 대통령령에 의한다. 공수처의 규칙제정권으로 인해 헌법기관도 아닌 공수처가 국회, 대법원, 헌법재판소와 동급인 사실상의 헌법기관이 돼버렸다.


언론자유 침해와 야당 탄압 수사 우려

고위공직자범죄수사처(공수처) 법안이 12월 30일 국회에서 열린 제374회 국회(임시회) 제1차 본회의에 상정돼 가결되고 있다. [뉴시스]

고위공직자범죄수사처(공수처) 법안이 12월 30일 국회에서 열린 제374회 국회(임시회) 제1차 본회의에 상정돼 가결되고 있다. [뉴시스]

문제는 공수처 규칙으로 수사 절차와 관련된 사항을 규정할 경우 형사소송법이나 형사소송규칙과 충돌이 생길 수 있다는 점이다. 대통령령으로 규정하게 되면 정부 각 부처의 의견 조회와 국무회의 심의를 거쳐 확정되기 때문에 다른 법령과 충돌 문제는 그 과정에서 조정될 수 있다. 그러나 국회와 대법원의 규칙제정에 행정부가 관여할 수 없듯, 공수처 규칙제·개정에 법무부와 검찰, 경찰이 관여할 수 없어 문제가 발생할 여지가 다분하다. 

공수처법 제2조 제3호는 부패범죄와 무관한 범죄를 공수처의 수사 대상 범위에 다수 포함시키고 있어 문제다. 바른미래당 권은희 의원의 안은 부패범죄에 한정해 법안이 만들어졌지만 채택되지 않았다. 구체적으로 살펴보면 △형법상 직권남용 △직무유기 △피의사실 공표 △공무상 비밀누설 △불법 체포·감금 △공용서류 무효 △공용물 파괴 △공문서 위·변조 △기록 위작 △국가정보원법의 정치 관여 및 직권남용 △국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률의 국회 위증 등이 포함됐다. 문재인 정권 출범 이후 적폐청산 수사의 단골메뉴가 직권남용이었다. 검찰의 권력형 비리 수사와 관련해 피의사실 공표 문제가 계속 논란이 됐는데 이제부터 모두 공수처의 수사 대상이다. 

공수처법 발효로 정치자금법 위반도 논란의 여지가 크다. 부정한 정치자금 수수는 중대 부패 범죄임에 틀림없지만 정치적으로 악용될 수 있다는 것이 문제다. 정권의 의중에 따라 공수처가 정치자금 수사를 통해 얼마든지 반대자와 야당을 탄압할 수 있기 때문이다. 야당 국회의원들의 후원자 명단 및 후원금 내역을 공수처가 훤히 들여다볼 수 있고 이를 이용해 정치적으로 개입할 수도 있다. 야당 의원을 후원하는 기업에 세무조사 등 불이익을 주는 것도 가능하다. 경우에 따라 여당 내 정치적 경쟁자를 제거하는 수단으로도 이용할 수 있을 것이다. 

공수처법은 언론자유와 관련해서도 심각한 독소조항을 담고 있다. 공무상비밀누설죄가 고위공직자범죄에 포함돼 있기 때문이다. 공수처법 제2조 제4호는 고위공직자범죄와 공범 관계에 있는 관련 범죄에 대해서도 공수처가 수사할 수 있도록 규정해놓았다. 이 때문에 정부 정책이나 수사, 재판과 관련해 언론이 보도할 경우 해당 기자와 언론사는 공무상비밀누설죄에 대한 공범으로 공수처의 수사를 받을 수 있다. 정부에 비판적인 언론에 재갈을 물리기 위해 공수처 수사가 얼마든지 활용할 수 있는 것이다. 

공수처 수사 대상인 고위공직자의 범위와 관련해서도 문제가 있다. 공수처법 제2조 제1호는 수사 대상인 고위공직자의 범위를 대통령, 국회의장과 국회의원, 대법원장과 대법관, 헌법재판소장과 헌법재판관, 검찰총장, 특별시 및 광역시장, 도지사 및 교육감, 판사와 검사, 경무관 이상 경찰공무원, 장성급 장교 등으로 규정한다. 국회, 대법원, 총리실, 중앙선거관리위원회 등은 정무직 공무원이 대상인데 국가공무원법 제2조 제3항 제1호는 정무직 공무원을 ‘선거로 취임하거나 임명할 때 국회 동의가 필요한 공무원, 고도의 정책 결정 업무를 담당하거나 이러한 업무를 보좌하는 공무원으로 법률이나 대통령령에 정무직으로 지정하는 공무원’으로 규정하고 있다.


인허가 부패 위험 높은 공무원 제외

검찰이 뇌물수수 및 공직자윤리법 위반 등 12개 혐의로 조국 전 법무부 장관을 불구속 기소한 지난해 12월 31일 서울 서초구 대검찰청 앞 도로에 걸린 조 전 장관 관련 현수막이 찢겨 있다. [뉴시스]

검찰이 뇌물수수 및 공직자윤리법 위반 등 12개 혐의로 조국 전 법무부 장관을 불구속 기소한 지난해 12월 31일 서울 서초구 대검찰청 앞 도로에 걸린 조 전 장관 관련 현수막이 찢겨 있다. [뉴시스]

각 중앙부처나 지방자치단체의 실장, 국장급의 고위공무원이 모두 공수처 수사 대상에서 제외됐는데, 입법정책의 문제라 해도 인허가권을 갖고 있어 부패범죄에 관여될 여지가 훨씬 큰 실국장급 고위공무원을 모두 공수처 수사 대상에서 제외한 것은 입법의 형평성 차원이나 형사정책적 측면에서 의문이 있다. 금융감독원 원장과 부원장, 감사도 공수처의 수사 대상이고 감사원, 국세청, 공정거래위원회, 금융위원회도 포함돼 있는데 방송위원회와 같이 막강한 인허가권을 가진 기관이 수사 대상에서 통째로 빠져 있는 점도 이해되지 않는 부분이다. 공수처 수사 대상이 아닐 경우 검찰이나 경찰이 수사하면 되지만, 수사 대상 고위공직자 기준에 일관성이 없다는 사실은 그만큼 공수처법이 졸속으로 입법됐으며 판사와 검사를 주된 대상으로 한 정치적 입법이라는 방증으로 볼 수 있을 것이다. 

검찰이 국민적 불신을 받게 된 이유는 검찰 수사가 공정하지 못하고 정치적으로 편향됐다고 의심받아왔기 때문이고, 근본 원인은 대통령의 검사인사권에 있다. 검찰의 공정성과 정치적 중립성의 핵심은 정치권력이 인사권을 이용해 함부로 수사에 개입할 수 없도록 검사 인사에 관여하지 못하게 하거나 제한하는 제도적 장치를 갖추는 것이다. 그런데 공수처 구성과 인사가 검찰 불신 구조와 같은 기반에 있다. 공수처 검사와 수사관 임명 절차는 당초 패스트트랙 원안보다 대폭 개악됐다. 원안에는 인사위원회 추천을 거쳐 처장의 제청으로 대통령이 임명하는 것으로 돼 있었으나 최종안에서 처장 제청규정을 삭제했다. 수사처 수사관도 최종안에서 ‘변호사 자격을 보유한 사람, 7급 이상 공무원으로서 조사·수사업무에 종사한 사람, 수사처 규칙으로 정하는 조사업무의 실무를 5년 이상 수행한 경력이 있는 사람’으로 수정됐다. 정식 공무원이 아니더라도 시민단체 등 출신으로 4·16 세월호 참사 특별조사위원회, 진실·화해를위한과거사정리위원회 등에서 조사업무를 담당한 사람도 공수처 규칙으로 정하는 자격 요건이 되면 공수처 수사관으로 임용될 수 있는 길을 열어뒀다. 

공수처법 제22조에 정치적 중립 규정을 두고 있고, 입법 과정에서 정치적 중립성 보장을 강화했다고 공언한 바와 달리, 통과된 최종안에는 정치적 편향성이 훨씬 심화됐다. 공수처 인사위원회의 경우 원안에 법무부 차관과 법원행정처 차장이 포함돼 있었으나 모두 빠지고 공수처장이 지명하는 1명, 여당 추천 인사 2명, 야당 추천 인사 2명으로 바뀌었다. 정치권력이 인사위원회를 통해 공수처 수사에 강력하게 개입할 수 있도록 장치를 강화한 것이다.


군검사의 권한까지 행사하는 무소불위 권한

공수처 수사관이 정치적 중립 의무를 위반해도 징계할 수 없게 한 것도 문제다. 졸속적인 입법 과정에서 실수로 보이지만 공수처법에는 공수처 검사의 징계규정만 있고 공수처 수사관에 대한 징계규정은 따로 두고 있지 않다. 공수처가 행정안전부 소속 기관으로 설치됐다면 국가공무원법과 관련 징계규정을 따르면 된다. 그러나 공수처는 입법, 행정, 사법 어느 곳에도 속하지 않은 기구로 탄생했기 때문에 별도 규정이 없으면 징계할 수 없고, 별도 규정이 없는 한 국가공무원법을 준용할 수도 없다. 

대통령 직속 정치 사찰수사기구의 성격을 지닌 공수처가 우려되는 이유는 무소불위의 막강한 권한을 가졌기 때문이다. 공수처법 제8조 제4항에 따라 공수처 검사는 검사와 군검사의 권한을 함께 행사한다. 수사 대상에 직권남용, 직무유기, 공무상 비밀누설, 허위 공문서 작성 등이 모두 포함돼 있기 때문에 이들 범죄 수사를 이유로 공수처 검사가 국방부와 합동참모본부, 각 군 참모본부, 각 군 사령부와 예하 부대를 언제든 수사할 수 있게 된다. 수사 과정에서 군사기밀 유출 등 국가안보를 위협하는 중대 사태가 발생할 수도 있다. 

또 다른 문제는 군 수사기관, 그리고 특별사법경찰권을 행사하는 국가기관과 관련된 부분이다. 군 수사기관인 군검찰, 헌병, 군사안보지원사령부(옛 기무사)도 공수처 검사가 군검사의 권한을 행사하기 때문에 고위공무원이나 장성급 장교 등의 고위공직자 범죄를 인지하면 즉시 공수처에 통보해야 한다. 공수처가 민간과 군을 망라하는 국가 최고 수사기관으로서 검찰과 경찰, 군 수사기관을 사실상 지휘 통제할 수 있는 장치가 마련된 셈이다. 사법경찰관리의 직무를 수행할 자와 그 직무 범위에 관한 법률에 의해 특사경으로 불리는 특별사법경찰이 지명돼 제한된 범위에서 수사권을 행사하고 있다. 국가정보원, 금융위원회, 고용노동부, 환경부, 각 지방자치단체 등이 이에 포함된다. 그런데 공수처법은 ‘수사기관’에 관해 정의 규정을 두고 있지 않기 때문에 이들 기관이 과연 수사기관인지 논란의 여지가 있다. 일반적으로는 수사기관이 아니지만 특별사법경찰권을 행사하는 범위에서는 제한적인 수사기관으로 볼 여지도 있어 향후 문제가 될 것이다. 

검찰을 제외한 경찰 등 타 기관 공무원의 무제한 파견 규정도 논란의 대상이다. 공수처가 공수처 검사 25명, 공수처 수사관 40명의 적은 규모로 만들어지기 때문에 거대 권력기구로 변질된 위험성이 없다고 하지만 파견규정에 허점이 있다. 공수처법 제10조 제2항은 공수처 수사관의 정원은 40명 이내로 하고 검찰 수사관을 파견 받을 경우 공수처 수사관 정원에 포함된다고 규정한다. 문제는 제44조에 공수처에 타 행정기관으로부터 공무원을 파견 받을 수 있도록 하고 있으며, 경찰 수사관을 파견 받을 경우에는 공수처 수사관 정원에 포함된다는 제한 규정을 두고 있지 않은 점이다. 필요에 따라 경찰 수사관을 대규모로 파견 받고 국세청, 금융감독원 등의 직원을 파견 받아 운영하면 순식간에 대규모 수사기관으로 변모된다. 

문재인 정부는 공수처 설치와 검경수사권 조정을 통해 중국식 공안통치를 목표로 하고 있다. 공수처 검사와 수사관을 대거 민변 소속 변호사로 채우고 대규모 경찰 수사관을 파견 받아 운영할 경우 불가능한 시나리오가 아니다.


문재인 정권의 ‘긴급조치’, 폐지가 답

형사사법제도는 국가의 근간을 이루는 제도적인 핵심 인프라다. 개혁을 하더라도 헌법 및 기존 형사사법체계와 조화를 이뤄 추진해야 함은 당연하다. 검찰개혁과 고위공직자 부패범죄를 효과적으로 수사하기 위해서라는 명분은 온데간데없고 위헌이 명백한 규정이 다수 존재하는 반헌법적 정치 사찰수사기구로 공수처가 탄생했다. 정치적 야합으로 밀실에서 기습적으로 입법된 공수처법은 문재인 정권의 긴급조치라 해도 과언이 아니다. 박정희 정권의 유신 시절 긴급조치로 수많은 피해자가 양산되고 민주주의가 억압된 역사를 결코 되풀이해서는 안 된다. 헌법재판소의 위헌 여부 심사가 이뤄지겠지만 위헌 법률임이 명백한 공수처법은 즉시 폐지돼야 마땅하다.






주간동아 2020.01.03 1221호 (p12~17)

김종민 변호사·전 광주지방검찰청 순천지청장
1240

제 1240호

2020.05.22

“정의연이 할머니들 대변한다 생각했던 내가 순진했다”

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