6월 4일 전국 동시 지방선거를 앞두고 각 당이 경쟁력을 갖춘 인물을 발굴하려고 잰걸음을 하고 있다. 설 연휴 직후인 2월 4일 예비후보 등록이 시작되면 여야는 지방권력을 놓고 한판 승부를 준비해야 한다. 그러나 국회는 선거제도조차 만들지 못했다. 곧 경기를 치르지만 경기 방식을 정하지 못한 것. 국회는 이달 말까지 정치개혁특별위원회(위원장 주호영 새누리당 의원·정개특위)를 열어 ‘선거 룰’을 만들겠다고 나섰지만 갈 길은 멀다.
여야의 ‘룰 전쟁’에서 가장 치열한 전선이 형성된 곳은 여야 대통령선거(대선) 후보들이 공약한 기초선거 정당공천 폐지. 민주당은 지난해 7월 전 당원 투표를 통해 기초선거 정당공천 폐지를 당론으로 확정했지만, 새누리당은 특별·광역시 기초의회 폐지를 대안으로 들고 나왔다. 새누리당 당헌·당규 개정 특별위원회(위원장 이한구 의원)가 최근 △기초단체장 정당공천 유지 △광역 기초단체장 임기 2연임 축소 △특별·광역시 기초의회 폐지, 군(郡) 단위 기초의원 공천 유지 △광역단체장·교육감 러닝메이트제 도입 등을 골자로 한 개편안을 내놓은 것. 새누리당 개편안은 의원총회와 최고위원회의를 거쳐야 하고, 야당과의 입장 차도 큰 만큼 정개특위에서 결론을 내기 어려울 것이란 회의론이 고개를 든다. 반면 야당은 “여야 모두가 공언한 정치혁신 약속을 지켜라”고 압박하고 나섰다.
‘주간동아’는 새누리당 당헌·당규 개정 특별위원회 부위원장이자 정개특위 위원인 장윤석 의원과 정개특위 민주당 간사인 백재현 의원으로부터 지방선거제도 개편 쟁점에 대해 들어봤다.
장윤석 위원
“많은 고민…교육감 선거도 관심사”
▼ 새누리당 당헌·당규 특별위원회 부위원장으로서 개편안을 마련했다. 기초단체장 정당공천 유지를 제안했는데.
“많이 고심했다. 사실 (기초선거 무공천 제도는) 2003년 헌법재판소가 위헌 결정을 내려 (공천제가) 2006년 부활한 제도다. 공천을 폐지했을 때 출마 후보가 헌법소원을 낸다면 2003년 재판이 재연될 가능성이 있다. 만약 위헌 결정이 나면 국회가 무리한 입법으로 정치적, 정략적 입법을 했다고 비판받게 되고, 큰 혼란이 발생할 수도 있다. 현재는 공청회 등을 통해 여러 의견을 듣고 있으며 위헌을 극복할 방안도 고민 중이다.”
▼ 박근혜 대통령의 대선 공약이었고, 위헌 여지가 있다면 위헌 내용을 공약한 게 된다.
“물론 공약은 지키는 게 바람직하다. 그런데 세계 정치사에서 공약이 어떤 의미에서든 다 지켜질 수는 없다. 잘못 판단한 것은 수정할 수도 있고, 현실적 여건이 감당하기 어렵거나 잘못된 판단이었다면 솔직히 국민에게 알리고 수정할 수도 있다고 본다.”
대한민국 헌법 제8조는 복수정당제와 정당민주주의를 보장한다. 따라서 기초의회 및 단체장 선거에서 정당 참여를 금지하는 것은 헌법과 상충한다는 시각도 있다. 중앙정부 내 입법부, 행정부, 사법부 간, 그리고 지방정부 내 집행기관과 의회 간 견제와 균형을 기본원리로 하는 권력분립 정신과 상충한다는 의견도 나온다.
▼ 기초의원의 경우 특별·광역시 기초의회만 폐지하는 대안을 내놓았다. 어떻게 봐야 하나.
“도(道)와 달리 특별·광역시 주민은 광역행정권이 1일 생활권이다. 대전, 광주시 경우 동쪽 끝에서 출발해 서쪽 끝까지 가려면 1시간이면 충분하다. 주민이 자기 거주지 구(區)에서만 생활하지 않는다. 따라서 특별·광역시에 기초의회를 따로 둘 필요가 있느냐는 의견이 나온다. 사실 기초의회 기능이 그렇게 절실한 건 아니지 않나. 오히려 폐해로 인한 부작용도 있고 낭비적 요소도 많다.”
▼ 도 지역은 부작용이 없나.
“도 단위는 각 시군 행정권이 다르고, 시군마다 지역 의식도 강하다. 주민도 주로 시군에서 생활한다. 따라서 특별·광역시에 한해 광역의회가 기초의회 기능을 하도록 통합 운영하는 게 낫다고 판단했다. 광역의회가 각 구(區) 정책을 잘 감시하고 협력하면 기초의원 수백 명을 운영하지 않아도 구민 복지를 살필 수 있다고 본다. 그러나 기초의원을 가진 정당으로서 쉽게 동의를 구하기 어려운 점도 있고, 굳이 없앨 필요가 있느냐고 말하는 분도 있다.”
▼ 단체장 3선 연임을 2연임으로 제한하는 안은 어떻게 나왔나.
“외국 사례를 보면 국회의원 연임 제한을 두는 곳은 없지만, 집행기관의 장은 두 번 연임하는 경우는 많다. 3선을 하려고 전시성 행정이나 무리한 건설 공사로 재정이 열악해지는 사례도 많았다. 물론 ‘굳이 2연임으로 제약할 필요가 있느냐’며 반대하는 의견도 있지만, 지방자치단체장을 경험한 의원들은 ‘재선이면 충분하다’고 말한다. 새로운 인물도 수혈할 수 있어 장점이 더 많다고 판단했다. 재선으로 연임을 막아놓으면 (재선 단체장이) 다음에 국회의원 하려고 나설 건데 왜 굳이 제한하느냐고 농담하는 의원도 있었다(웃음).”
▼ 교육감 선거도 관심사다. 시도지사 러닝메이트제를 제안했는데.
“세계적으로도 교육 자주성에 대해 이견은 없다. 지방행정과 교육행정을 함께 운영하고 중앙교육의 분권화가 대세다. 그런 나라에선 교육감 임명제를 한다. 현 직선제로는 고비용 선거, 교육현장 정치화 같은 폐해가 많은 만큼 의견 수렴을 거쳐 최종 확정하겠다. 앞으로 여야가 합의해야 하는 문제인 만큼 잘 논의하겠다.”
▼ 정개특위 활동시한이 이달 말까지다. 새누리당은 당장 당론부터 정해야 한다. 시간이 촉박한 만큼 6·4 지방선거는 현행대로 치를 것이란 관측도 나온다.
“개편안 가운데 시한 내 정리할 수 있는 것은 정리할 거다. 사무총장이 정개특위 위원으로 여야 사무총장(홍문종, 박기춘 의원)이 포함된 만큼 당 지도부와 빠른 의사 전달이 가능하다. 당 지도부나 원내 지도부 간 의논할 기회도 있을 거다. 최선을 다하겠다.”
백재현 간사
“토론 필요, 소선거구제 반대”
▼ 새누리당은 기초단체장 정당공천 유지, 광역·특별시 기초의회 폐지를 들고 나왔다.
“우리는 대선후보였던 문재인 의원이 기초선거(기초단체장·의원 선거) 정당공천 폐지를 약속한 만큼 지난해 7월 전 당원 투표를 거쳐 폐지를 최종 확정했다. 당시 투표에서 당원 67%가 폐지에 찬성했다. 대선후보가 국회의원 기득권을 내려놓겠다고 한 약속은 지켜야 하는 거 아니가. 우리는 그 약속을 지켰다.”
▼ 공약 이행도 중요하지만, 폐지 후 문제점도 따져봤나.
“기초선거에서 정당공천을 폐지한다고 크게 나빠질 것도 없다. 나도 기초의원을 해봤다. 중앙정치가 기초의회에 영향을 미치기도 하지만, 지방자치의 핵심과 기본은 주민을 위한 생활정치다. 주민 편의시설을 어디에 어떻게 만들지 토론하는 일에 정당이 왜 필요한가. 오히려 정당이 개입하면 문제가 더 복잡해지고 나빠지는 경우가 많다. 기초의회 의장 선거나 지방공사를 만들 때면 정당 입김이 작용한다. 떠올려보라. 멱살 잡고 싸우고 대립하고…. 물론 정당공천 폐지로 후보가 난립할 수는 있지만 불신의 정치권이 약속을 지키는 게 더 바람직하다고 본다.”
기초선거와 관련해 여야가 접점을 찾기 어려운 것은 여야의 정치적 셈법이 다르기 때문이라는 분석도 나온다. 2010년 지방선거에서 승리한 민주당은 현역 단체장이 많아 정당공천이 폐지되더라도 현역 프리미엄을 누릴 수 있다. 반면 새누리당은 정당 지지율이 높은 여당 프리미엄을 누리는 만큼 정당공천 폐지를 반대하는 목소리가 크다.
백 의원은 1991년 광명시의회 의원을 시작으로 경기도의회 의원, 민선 2, 3대 광명시장을 거쳐 국회의원이 됐다. 기초, 광역의원과 기초단체장을 지낸 유일한 국회의원이다. 그는 광명시장으로 재직할 당시 인근 서울 구로구에서 쓰레기 소각장을 지으려 하자 광명시가 구로구 쓰레기를 처리하는 대신 광명시 하수를 서울 가양동 서남하수종말처리장에서 처리하는 빅딜을 제안해 소각장 문제와 하수처리 문제를 동시에 해결했다. 이 사례는 국내 첫 환경기초시설 빅딜 성공모델로 중학교 2학년 사회교과서에 실렸다. 그는 “기초단체장과 기초의원을 해보면 정당공천 필요성을 거의 느낄 수 없다”고 말한다.
▼ 새누리당은 ‘토호세력과 야합’ 등을 이유로 연임을 제한하려는데.
“종신(終身) 국회의원은 가능한데 단체장은 묶어놓는다? 주변에는 현재 3선 제한을 국회의원처럼 풀어달라는 사람도 많다. 기본적으로 국민투표로 진행하는 선출직은 연임 제한을 두는 게 맞지 않다고 본다. 사실 열정적으로 일하는 단체장은 재선하면 무조건 쉬어야 한다. 머리가 텅 비고, 온몸에서 힘이 빠진다. 3선 하라고 해도 손사래를 친다. 결국 후보나 국민이 선택할 것을 국회가 나서서 제한하는 것은 맞지 않다. 새누리당에서 현행 기초의원 중대선거구제를 소선거구제로 바꾸려는 것도 사려 깊지 못하다.”
▼ 새누리당은 ‘민심 왜곡’을 이유로 든다.
“그런 거 같다. 그런데 중대선거구제는 풀뿌리 민주주의를 만들려고 도입한 제도다. 대의성만 놓고 보면 소선거구제가 맞지만, 영호남 기초의회에서 서로 다른 목소리를 내는 사람들이 토론하고 협의하면서 민주주의를 지켜내라는 거였다.”
▼ 교육감 선거의 경우 직선제를 유지하는 게 민주당론인가.
“과거 임명제와 운영위원 간선제 등을 거쳤고, 현 교육감 선거는 사실상 2010년부터 시행됐다. 후보 난립, 선거비용 등에서 문제점이 있긴 하지만 완전 선거공영제 도입 등으로 보완하면 된다. 딱 한 번 교육감 직선제를 해보고 고치자는데…. 문제점은 있지만 평가하긴 이르다. 두세 차례 더 해보고, 선거제도 개선에 대한 국민 공감대가 형성되면 그때 해도 된다. 새누리당 일각에서는 광역단체장이 임명하고 광역의회가 임명동의를 하는 임명제를 얘기하지만, 그렇게 되면 지방공무원이 국가공무원인 교사를 임명하게 된다. 국가공무원을 지방공무원으로 전환할 건가. 이런 문제도 고려해야 한다. 러닝메이트제를 하면 헌법 제31조 공무원의 정치중립성 조항도 살펴봐야 한다. 교육 분야에 정당 개입은 최소화해야 한다. 오히려 예산집행권과 인사권을 고려하면 줄서기나 부정이 개입할 여지가 더 많다. 지금 와서 고치자는 건 시기상조다.”
▼ 정개특위 운영은 어떻게 예상하나.
“민주당은 새누리당과 주고받을 게 거의 없다. 우리도 다선 의원일수록 기초단체장 공천 유지를 주장했지만 국민과 한 약속이고 신뢰가 먼저인 만큼 정당공천 폐지를 당론으로 확정했다. 새누리당에 달렸다. 정개특위에서 제도 개선안을 확정 짓지 못하면 지도부끼리 다른 차원에서 회의하지 않겠나.”
여야의 ‘룰 전쟁’에서 가장 치열한 전선이 형성된 곳은 여야 대통령선거(대선) 후보들이 공약한 기초선거 정당공천 폐지. 민주당은 지난해 7월 전 당원 투표를 통해 기초선거 정당공천 폐지를 당론으로 확정했지만, 새누리당은 특별·광역시 기초의회 폐지를 대안으로 들고 나왔다. 새누리당 당헌·당규 개정 특별위원회(위원장 이한구 의원)가 최근 △기초단체장 정당공천 유지 △광역 기초단체장 임기 2연임 축소 △특별·광역시 기초의회 폐지, 군(郡) 단위 기초의원 공천 유지 △광역단체장·교육감 러닝메이트제 도입 등을 골자로 한 개편안을 내놓은 것. 새누리당 개편안은 의원총회와 최고위원회의를 거쳐야 하고, 야당과의 입장 차도 큰 만큼 정개특위에서 결론을 내기 어려울 것이란 회의론이 고개를 든다. 반면 야당은 “여야 모두가 공언한 정치혁신 약속을 지켜라”고 압박하고 나섰다.
‘주간동아’는 새누리당 당헌·당규 개정 특별위원회 부위원장이자 정개특위 위원인 장윤석 의원과 정개특위 민주당 간사인 백재현 의원으로부터 지방선거제도 개편 쟁점에 대해 들어봤다.
장윤석 위원
“많은 고민…교육감 선거도 관심사”
장윤석 새누리당 정개특위 위원
“많이 고심했다. 사실 (기초선거 무공천 제도는) 2003년 헌법재판소가 위헌 결정을 내려 (공천제가) 2006년 부활한 제도다. 공천을 폐지했을 때 출마 후보가 헌법소원을 낸다면 2003년 재판이 재연될 가능성이 있다. 만약 위헌 결정이 나면 국회가 무리한 입법으로 정치적, 정략적 입법을 했다고 비판받게 되고, 큰 혼란이 발생할 수도 있다. 현재는 공청회 등을 통해 여러 의견을 듣고 있으며 위헌을 극복할 방안도 고민 중이다.”
▼ 박근혜 대통령의 대선 공약이었고, 위헌 여지가 있다면 위헌 내용을 공약한 게 된다.
“물론 공약은 지키는 게 바람직하다. 그런데 세계 정치사에서 공약이 어떤 의미에서든 다 지켜질 수는 없다. 잘못 판단한 것은 수정할 수도 있고, 현실적 여건이 감당하기 어렵거나 잘못된 판단이었다면 솔직히 국민에게 알리고 수정할 수도 있다고 본다.”
대한민국 헌법 제8조는 복수정당제와 정당민주주의를 보장한다. 따라서 기초의회 및 단체장 선거에서 정당 참여를 금지하는 것은 헌법과 상충한다는 시각도 있다. 중앙정부 내 입법부, 행정부, 사법부 간, 그리고 지방정부 내 집행기관과 의회 간 견제와 균형을 기본원리로 하는 권력분립 정신과 상충한다는 의견도 나온다.
▼ 기초의원의 경우 특별·광역시 기초의회만 폐지하는 대안을 내놓았다. 어떻게 봐야 하나.
“도(道)와 달리 특별·광역시 주민은 광역행정권이 1일 생활권이다. 대전, 광주시 경우 동쪽 끝에서 출발해 서쪽 끝까지 가려면 1시간이면 충분하다. 주민이 자기 거주지 구(區)에서만 생활하지 않는다. 따라서 특별·광역시에 기초의회를 따로 둘 필요가 있느냐는 의견이 나온다. 사실 기초의회 기능이 그렇게 절실한 건 아니지 않나. 오히려 폐해로 인한 부작용도 있고 낭비적 요소도 많다.”
▼ 도 지역은 부작용이 없나.
“도 단위는 각 시군 행정권이 다르고, 시군마다 지역 의식도 강하다. 주민도 주로 시군에서 생활한다. 따라서 특별·광역시에 한해 광역의회가 기초의회 기능을 하도록 통합 운영하는 게 낫다고 판단했다. 광역의회가 각 구(區) 정책을 잘 감시하고 협력하면 기초의원 수백 명을 운영하지 않아도 구민 복지를 살필 수 있다고 본다. 그러나 기초의원을 가진 정당으로서 쉽게 동의를 구하기 어려운 점도 있고, 굳이 없앨 필요가 있느냐고 말하는 분도 있다.”
▼ 단체장 3선 연임을 2연임으로 제한하는 안은 어떻게 나왔나.
“외국 사례를 보면 국회의원 연임 제한을 두는 곳은 없지만, 집행기관의 장은 두 번 연임하는 경우는 많다. 3선을 하려고 전시성 행정이나 무리한 건설 공사로 재정이 열악해지는 사례도 많았다. 물론 ‘굳이 2연임으로 제약할 필요가 있느냐’며 반대하는 의견도 있지만, 지방자치단체장을 경험한 의원들은 ‘재선이면 충분하다’고 말한다. 새로운 인물도 수혈할 수 있어 장점이 더 많다고 판단했다. 재선으로 연임을 막아놓으면 (재선 단체장이) 다음에 국회의원 하려고 나설 건데 왜 굳이 제한하느냐고 농담하는 의원도 있었다(웃음).”
▼ 교육감 선거도 관심사다. 시도지사 러닝메이트제를 제안했는데.
“세계적으로도 교육 자주성에 대해 이견은 없다. 지방행정과 교육행정을 함께 운영하고 중앙교육의 분권화가 대세다. 그런 나라에선 교육감 임명제를 한다. 현 직선제로는 고비용 선거, 교육현장 정치화 같은 폐해가 많은 만큼 의견 수렴을 거쳐 최종 확정하겠다. 앞으로 여야가 합의해야 하는 문제인 만큼 잘 논의하겠다.”
▼ 정개특위 활동시한이 이달 말까지다. 새누리당은 당장 당론부터 정해야 한다. 시간이 촉박한 만큼 6·4 지방선거는 현행대로 치를 것이란 관측도 나온다.
“개편안 가운데 시한 내 정리할 수 있는 것은 정리할 거다. 사무총장이 정개특위 위원으로 여야 사무총장(홍문종, 박기춘 의원)이 포함된 만큼 당 지도부와 빠른 의사 전달이 가능하다. 당 지도부나 원내 지도부 간 의논할 기회도 있을 거다. 최선을 다하겠다.”
백재현 간사
“토론 필요, 소선거구제 반대”
백재현 민주당 정개특위 간사
“우리는 대선후보였던 문재인 의원이 기초선거(기초단체장·의원 선거) 정당공천 폐지를 약속한 만큼 지난해 7월 전 당원 투표를 거쳐 폐지를 최종 확정했다. 당시 투표에서 당원 67%가 폐지에 찬성했다. 대선후보가 국회의원 기득권을 내려놓겠다고 한 약속은 지켜야 하는 거 아니가. 우리는 그 약속을 지켰다.”
▼ 공약 이행도 중요하지만, 폐지 후 문제점도 따져봤나.
“기초선거에서 정당공천을 폐지한다고 크게 나빠질 것도 없다. 나도 기초의원을 해봤다. 중앙정치가 기초의회에 영향을 미치기도 하지만, 지방자치의 핵심과 기본은 주민을 위한 생활정치다. 주민 편의시설을 어디에 어떻게 만들지 토론하는 일에 정당이 왜 필요한가. 오히려 정당이 개입하면 문제가 더 복잡해지고 나빠지는 경우가 많다. 기초의회 의장 선거나 지방공사를 만들 때면 정당 입김이 작용한다. 떠올려보라. 멱살 잡고 싸우고 대립하고…. 물론 정당공천 폐지로 후보가 난립할 수는 있지만 불신의 정치권이 약속을 지키는 게 더 바람직하다고 본다.”
기초선거와 관련해 여야가 접점을 찾기 어려운 것은 여야의 정치적 셈법이 다르기 때문이라는 분석도 나온다. 2010년 지방선거에서 승리한 민주당은 현역 단체장이 많아 정당공천이 폐지되더라도 현역 프리미엄을 누릴 수 있다. 반면 새누리당은 정당 지지율이 높은 여당 프리미엄을 누리는 만큼 정당공천 폐지를 반대하는 목소리가 크다.
백 의원은 1991년 광명시의회 의원을 시작으로 경기도의회 의원, 민선 2, 3대 광명시장을 거쳐 국회의원이 됐다. 기초, 광역의원과 기초단체장을 지낸 유일한 국회의원이다. 그는 광명시장으로 재직할 당시 인근 서울 구로구에서 쓰레기 소각장을 지으려 하자 광명시가 구로구 쓰레기를 처리하는 대신 광명시 하수를 서울 가양동 서남하수종말처리장에서 처리하는 빅딜을 제안해 소각장 문제와 하수처리 문제를 동시에 해결했다. 이 사례는 국내 첫 환경기초시설 빅딜 성공모델로 중학교 2학년 사회교과서에 실렸다. 그는 “기초단체장과 기초의원을 해보면 정당공천 필요성을 거의 느낄 수 없다”고 말한다.
▼ 새누리당은 ‘토호세력과 야합’ 등을 이유로 연임을 제한하려는데.
“종신(終身) 국회의원은 가능한데 단체장은 묶어놓는다? 주변에는 현재 3선 제한을 국회의원처럼 풀어달라는 사람도 많다. 기본적으로 국민투표로 진행하는 선출직은 연임 제한을 두는 게 맞지 않다고 본다. 사실 열정적으로 일하는 단체장은 재선하면 무조건 쉬어야 한다. 머리가 텅 비고, 온몸에서 힘이 빠진다. 3선 하라고 해도 손사래를 친다. 결국 후보나 국민이 선택할 것을 국회가 나서서 제한하는 것은 맞지 않다. 새누리당에서 현행 기초의원 중대선거구제를 소선거구제로 바꾸려는 것도 사려 깊지 못하다.”
▼ 새누리당은 ‘민심 왜곡’을 이유로 든다.
“그런 거 같다. 그런데 중대선거구제는 풀뿌리 민주주의를 만들려고 도입한 제도다. 대의성만 놓고 보면 소선거구제가 맞지만, 영호남 기초의회에서 서로 다른 목소리를 내는 사람들이 토론하고 협의하면서 민주주의를 지켜내라는 거였다.”
▼ 교육감 선거의 경우 직선제를 유지하는 게 민주당론인가.
“과거 임명제와 운영위원 간선제 등을 거쳤고, 현 교육감 선거는 사실상 2010년부터 시행됐다. 후보 난립, 선거비용 등에서 문제점이 있긴 하지만 완전 선거공영제 도입 등으로 보완하면 된다. 딱 한 번 교육감 직선제를 해보고 고치자는데…. 문제점은 있지만 평가하긴 이르다. 두세 차례 더 해보고, 선거제도 개선에 대한 국민 공감대가 형성되면 그때 해도 된다. 새누리당 일각에서는 광역단체장이 임명하고 광역의회가 임명동의를 하는 임명제를 얘기하지만, 그렇게 되면 지방공무원이 국가공무원인 교사를 임명하게 된다. 국가공무원을 지방공무원으로 전환할 건가. 이런 문제도 고려해야 한다. 러닝메이트제를 하면 헌법 제31조 공무원의 정치중립성 조항도 살펴봐야 한다. 교육 분야에 정당 개입은 최소화해야 한다. 오히려 예산집행권과 인사권을 고려하면 줄서기나 부정이 개입할 여지가 더 많다. 지금 와서 고치자는 건 시기상조다.”
▼ 정개특위 운영은 어떻게 예상하나.
“민주당은 새누리당과 주고받을 게 거의 없다. 우리도 다선 의원일수록 기초단체장 공천 유지를 주장했지만 국민과 한 약속이고 신뢰가 먼저인 만큼 정당공천 폐지를 당론으로 확정했다. 새누리당에 달렸다. 정개특위에서 제도 개선안을 확정 짓지 못하면 지도부끼리 다른 차원에서 회의하지 않겠나.”
