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서울역 고가도로 공원 웃는 자, 우는 자

용산·서울역 북부역세권 개발 실패 이번엔 만회할까

  • 김수빈 객원기자 subinkim@donga.com

서울역 고가도로 공원 웃는 자, 우는 자

서울역 고가도로 공원 웃는 자, 우는 자

2015년 12월 25일 임시 개방 행사를 위해 자원봉사자들이 서울역 고가도로를 꾸미고 있다. 김형우 기자

서울 도심을 오가는 운전자라면 최근 교통체증을 겪을 때마다 한 번씩 서울역 고가도로를 떠올렸을 것이다. 서울시가 서울역 고가도로 공원화 사업을 추진하면서 일대의 교통 혼잡이 극심해졌다. 당장 이 길을 지나는 운전자들과 남대문시장 상인들은 울상이다. 이런 사업에는 으레 우는 사람이 있으면 웃는 사람도 있게 마련. 그간 상대적으로 낙후돼 있던 서울역 서부(중림동·서계동 등)에 관심이 쏠리고 있지만 과연 누가 웃게 될지 아직까진 뚜렷하지 않다.
취재를 위해 서울역 서부에 위치한 중림동과 서계동 일대를 살피다 외국인 관광객들과 마주쳤다. 이 근방에 많이 있다는 게스트하우스에서 나온 것이 틀림없어 보였다. 일행 중 한 명이 기자에게 다가와 길을 물었다. 그는 자신의 스마트폰에 저장해둔 지도를 보여줬는데 명동을 가리키고 있었다.
명동은 이곳으로부터 3km도 채 되지 않는 가까운 곳이지만 막상 외국인에게 길을 설명하려니 아득했다. 너무 복잡해 우리말로 설명하기도 쉽지 않은 상황이었다. 일단 염천교 쪽을 가리키며 저기에서 다시 다른 사람에게 물어보라고 답하곤 멋쩍은 웃음을 지어보였다. 30년 넘게 서울에서 살아온 서울 시민의 자존심이 여지없이 구겨진 순간이었다.
자존심 회복을 위해 서울역을 횡단해 남대문시장까지 걸어봤다. 역사로 걸어올라 서울역 동부와 서부를 넓고 깊게 가르고 있는 철로를 건너는 것은 첫 번째 관문에 지나지 않는다. 총 7개의 승강장을 거느린 서울역 앞 대중교통 환승센터가 두 번째 관문이다. 이곳을 통과하려면 중간에서 환승센터의 오른쪽 끝에서부터 왼쪽 끝까지 이동해야 한다. 시간도 많이 걸리지만 이곳 지리에 익숙지 않은 외국인은 우왕좌왕하기 십상이다. 서울역의 광활한 철로와 차도 때문에 보행자의 발걸음은 여러 갈래로 찢어진다.



하루 40만 명 오가는 거리지만…

사실 서울역은 서울메트로 1·4호선부터 일반, 공항철도가 오가는 철도교통의 중심지일 뿐 아니라, 하루 40만 명이 오가는 그야말로 ‘초역세권’이다. 그럼에도 ‘동고서저(東高西低)’의 불균형적 발달이 고착화돼 서울역은 그저 환승지에 불과하다는 평을 받고 있다. 실제로 서울역을 중심으로 남대문 등 도심지역과 연결된 동쪽은 그나마 발달된 편이지만 서쪽에 위치한 중림동, 만리동, 청파동 등은 상대적으로 낙후된 상태다. 이는 부동산 매매가에서도 드러난다. 서울역을 사이에 둔 용산구 서계동(서쪽)과 남영동(동쪽)은 비슷한 넓이의 연립주택 매매가가 크게는 1억 원까지 차이가 난다.
서울시는 서울역 고가도로 공원화 사업을 통해 고가도로를 ‘차량길’에서 ‘사람길’로 재탄생시키겠다는 카드를 내놓았다. 이를 통해 단절된 서울역 일대를 ‘통합재생’하고, 하루 40만 명의 유동인구로 하여금 서울역 주변에서 더 긴 시간 머물게 해 도심의 활력을 되찾겠다는 것이다.
당초 서울역 고가도로는 안전 문제로 철거될 계획이었다. 1970년 세워진 서울역 고가도로는 바닥판 노후화로 2000년부터 13t 이상 차량의 통행이 제한됐고, 2006년에는 안전진단 이후 철거 계획이 발표됐으나 비용 등의 문제로 철거가 연기됐다. 그 대신 대형차량(노선버스, 공항버스, 관광버스 등)의 운행이 금지됐다. 박원순 서울시장 취임 이후 2012년 정밀안전진단에서 철거 문제가 다시 불거졌다. 결국 2013년 기존 고가도로를 철거하고 신설 고가도로를 만드는 계획이 발표됐다. 하지만 서울시가 이 계획을 뒤집은 것은 이듬해 4월. 박 시장은 고가도로 철거 대신 미국 뉴욕시 하이라인(Highline)처럼 공원으로 만드는 방안을 검토하라고 지시했다.
철거 계획이 공원화로 바뀐 데는 서울역 인근 지역의 활성화라는 명분이 있었다. 오세훈 시장 시절인 2008년 서울역 북부역세권 개발 사업이 추진될 만큼 이곳은 낙후지역의 대명사였다. 그러나 개발 사업은 글로벌 금융위기 여파로 추진력을 잃었고, 사업의 유일한 우선협상 대상자 후보였던 한화역사컨소시엄조차 2015년 3월 사업 참여를 완전히 포기하면서 낙동강 오리알 신세가 됐다. 서울역 고가도로 공원화 사업은 이미 용산 재개발과 서울역 북부역세권 개발의 실패를 겪은 서울역 주변 지역을 다시 한 번 살리기 위한 ‘박원순표’ 개발 사업이라 할 만하다.


서울역 고가도로 공원 웃는 자, 우는 자

서울역 고가도로 폐쇄 이후 서울역 인근은 교통체증을 겪고 있다. 사진은 남대문시장 쪽 서울역 고가도로 입구 주변. 남대문시장 상인들이 내건 반대 현수막과 고가도로 폐쇄 안내 현수막이 같이 보인다. 김형우 기자

서울역 고가도로 공원화 사업을 위해 서울시는 2015년 12월 13일 자정을 기해 서울역 고가도로를 폐쇄했다. 사업 개시 전부터 줄곧 제기돼온 문제는 바로 교통혼잡. 사실 교통 문제로 경찰청에서 몇 차례 서울시의 사업 계획에 이의를 제기한 바 있다. 고가도로 폐쇄 후 주변 교통을 어떻게 개선할 것인지에 대한 대책이 미흡하다는 이유로 2015년 7~8월 서울지방경찰청 교통안전시설심의위원회에서 두 차례 심의 보류 결정을 내린 것. 그러나 11월 국토교통부가 서울시의 고가도로 노선변경 신청을 승인하면서 다시 물꼬가 트였다. 서울지방경찰청 교통안전시설심의위원회도 11월 말 서울시의 교통대책안을 통과시켰다.
12월 13일은 일요일이어서 눈에 띄는 교통혼잡은 없었다. 그러나 이튿날인 14일부터 서울역 주변 교통정체가 급증했고 이는 출근시간대가 지난 후에도 계속됐다. 고가도로 폐쇄 일주일 후 서울시는 도심 교통 상황을 모니터링한 결과 서울역 인근의 대중교통 이용이 4.9% 증가했고 도심 교통량은 5% 정도 감소했다고 발표했다. 통행 속도가 떨어지기는 했으나 흐름 자체는 안정을 찾았다는 분석이다.
하루 5만 대 가까운 차량이 이용하던 서울역 고가도로의 폐쇄는 염천교 사거리 등 서울역 주변뿐 아니라 종로까지 영향을 미쳤다. 서울역 인근을 피해가려는 운전자들 때문에 공덕~종로 방면의 정체가 이전보다 훨씬 길어지고 있다. 충정로 인근을 지나던 한 택시기사는 “공덕 방면에서 오는 차들이 예전에는 서울역으로 우회전해서 갔는데 이제는 종로까지 직진한다. 서울역 부근이 밀릴까 봐 그런 것 같다. 예전과 달리 정체가 출근시간을 넘어 점심때까지 계속되고 있다”고 말했다.
교통 문제는 서울역 고가도로를 둘러싼 많은 이슈 가운데 하나에 불과하다. 서울역 고가도로의 폐쇄 결정을 가장 목청 높여 반대하는 쪽은 남대문시장 상인들이다. 남대문시장 쪽 서울역 고가도로 입구 도로변은 각종 상인회가 내건 공원화 반대 플래카드로 도배돼 있다. 남대문시장상인회(상인회)는 “상품의 주요 이동로인 서울역 고가도로가 폐쇄되면 상권이 침체된다”고 반대한다. 서울시는 남대문 앞 교차로 신설 등으로 차량 통행량을 분산한다는 계획이지만 상인회는 대체 고가도로 건설만이 대안이라고 주장한다. 하지만 대체 고가도로를 만드는 것은 서울역 토지 소유자인 코레일이 서울역 이미지 훼손과 토지 활용 지장 등을 이유로 반대하고 있다. 서울시 또한 대체 고가도로 신설에는 미온적인 태도다.





진짜 문제는 서울역 東西 불균형

그런데 서울역 고가도로 폐쇄 후 직접 만나본 남대문시장 상인들의 생각은 도로변 플래카드만큼 단일하진 않았다. “글쎄, 우리는 소매라서….” 남대문시장에서 가장 눈에 많이 띄는 액세서리 매장의 한 상인에게 고가도로 폐쇄 이후 달라진 점에 대해 묻자 관심 밖의 일이라는 태도였다. 서울역 고가도로 폐쇄로 영업에 큰 지장을 받는 쪽은 도매상이다. 이 길을 통해 물건을 납품받아 다시 이 길을 통해 각 지역 소매상들에게 물건을 전달하는 영업을 하고 있기 때문이다. 그러나 남대문시장 도매상의 규모는 과거에 비해 크게 줄어든 상태.
“(고가도로 폐쇄보다) 경기 자체가 워낙 안 좋지.” 다른 상인도 비슷한 생각이다. 남대문시장 자체가 침체일로를 겪고 있기 때문에 서울역 고가도로 공원화 사업을 두고 물류의 지연보다 남대문 상권의 활성화를 기대하는 상인들도 있다. 서울시 관계자들이 실제로 면담한 남대문시장 상인의 30% 정도는 고가도로 공원화 사업에 찬성하는 쪽이라고 한다.
용산구 서계동과 마포구 만리동 일대에 퍼져 있는 봉제공장들도 표면적으로는 서울역 고가도로 폐쇄로 인한 교통혼잡을 우려하지만 경우가 좀 다르다. 실상 서울역 고가도로로 연결되는 남대문시장 쪽에서 들어오는 일감이 별로 없기 때문이다. 이미 동대문과 강남으로 고객사들이 많이 옮겨가 오히려 동대문과 강남에서 찾아오는 의류 디자이너들이 교통혼잡으로 불편을 겪을까 봐 걱정하고 있다. 현재로서는 만리동 봉제공장들을 위한 지원 시설이 미비하고 사업을 이어갈 후임자를 찾기 어려운 것이 가장 큰 걱정이라고 한다. 공장주들은 그래서 이번 서울역 고가도로 공원화 사업 자체를 반대하기보다 이 사업을 통해 소상공인에 대한 지원을 바라고 있다.
현재 서울시는 서울역 고가도로의 중구 중림동 방향 연결로를 철거하는 작업을 하고 있다. 남대문시장과 마찬가지로 주변 도로에는 주민들이 내건 반대 플래카드가 즐비하다. 그런데 남대문시장과 달리 사업을 찬성하는 내용도 더러 있다. ‘서울역고가 공원화는 동서의 화합과 균형발전을 이루는 미래의 시작이다’ 같은 표현들은 서울역 서부에 사는 주민들이 서울역 고가도로 공원화 사업에 걸고 있는 기대를 반영한다.
부동산중개업자들은 큰 기대를 하지 않는다. “뭐 큰 개발 사업을 하는 게 아니잖아. 그냥 ‘꽃길’이나 만드는 거지.” 서계동의 한 부동산중개업소에서 만난 공인중개사의 말이다. 그는 서울역 고가도로 공원화 사업이 지역 개발에 큰 힘이 되지는 못할 것이라고 여겼다. 인근 부동산 매매에도 별다른 영향을 미치지 못했다고 한다. “큰 거(빌딩) 몇 개 빼고는 팔리지도 않았어.”
“게스트하우스나 좀 잘 되겠지.” 그래도 공원이 조성되면 사람들이 많이 오가면서 상권이 발전하지 않겠느냐고 기자가 묻자 그는 퉁명스럽게 답했다. 사실 용산구 서계동과 청파동 일대에는 외국인 관광객을 상대로 한 게스트하우스가 많다. 그런데 실제로 이 일대를 돌아다녀 보면 ‘게스트하우스’ 간판을 내건 곳은 서너 군데밖에 안 된다. 대부분 일반주택이나 오피스텔 등을 매입해 ‘에어비앤비(Airbnb)’와 같은 숙박 공유 서비스를 이용하기 때문이다.
이곳에 게스트하우스가 성행하는 이유는 간단하다. 교통요지인 데다 집값이 싸기 때문. 에어비앤비에서 서울역 근처 숙소를 검색해보면 서계동과 청파동에 있는 게스트하우스가 다량 나오는데 모두 하나같이 ‘서울역 5분 거리’와 ‘서울 어느 곳이나 단숨에 갈 수 있다’며 교통의 편리함을 강조하고 있다. 특히 공항철도가 연결된 서울역 도심공항터미널은 서부역 쪽으로 출입구가 있어 공항에서 바로 도착한 관광객들에게 더욱 접근성이 좋다. 에어비앤비에 올라온 이 일대 한 게스트하우스는 1박에 1만5000원 수준으로 저렴했다.



중림동 일대 상권 조짐도

현재는 관광객들이 이곳에서 숙박만 할 따름이다. 1층에 카페가 있는 서계동의 한 게스트하우스에서 막 체크아웃을 한 중국인 관광객은 “공항철도 역이 가깝고 저렴해 이곳을 선택했다”고 말했다. “게스트하우스 근처도 관광을 했나”라고 묻자 “그러진 않았다”고 답했다. 서울의 화려함을 기대하고 온 관광객에게 서울역 서부 일대는 매력적인 요소가 거의 없다. 서울역 고가도로 공원화가 완료되고 상권이 조성되면 관광객들이 이 지역에서 지갑을 더 열 수도 있다. 최근 중림동 일대에 젊은이 취향의 카페와 레스토랑 등이 생겨나는 것도 이런 기대와 무관치 않다는 게 서울시 관계자의 해석. 인근 부동산중개업자들도 서울역 고가도로의 중림동 연결로에 위치한 현장소통센터에 자주 방문해 관심을 보이고 있으나 아직까지는 거래가 활발한 정도는 아니다. 부동산 보유자나 잠재적 구매자 모두 일단 상황을 관망하고 있는 것으로 보인다.
“경리단길처럼 될 수도 있겠지.” 서울역 고가도로 공원화 이후 상권 발달 가능성을 묻자, 한 부동산중개업자는 이태원 경리단길을 언급했다. 이태원 경리단길은 5년 전만 해도 주로 노인들이 거주하던 한적한 동네였으나 독특한 분위기의 점포들이 늘어나면서 2014년부터 젊은이들 사이에서 명소로 떠올랐다. 지금은 서울에서 가장 인기 있는 상권이라 해도 과언이 아니다. 물론 여기에도 명암은 있다. 사람이 몰리면 임대료가 상승하고 결과적으로 해당 지역을 명소로 만드는 데 공헌했던 상인들과 토박이 주민들이 버티지 못하고 떠나는 ‘젠트리피케이션(gentrification)’ 현상이 나타난다. 향후 서울역 서부 일대 상권이 발달할 경우, 지역 주민과 기존 업체들이 본래의 터전에서 밀려날 가능성도 있다.
서울시는 서울역 고가도로 공원화 작업을 2017년 봄까지 마무리할 계획이다. 사업 결정과 완공까지 3년이 채 걸리지 않는 매우 빠른 속도다. 이는 박원순 시장이 서울역 고가도로 공원화 모델로 삼았던 미국 뉴욕시 하이라인 파크와는 딴판이다. 하이라인 파크는 시민들의 자발적인 참여로 10년 동안 자연스럽게 조성됐다. 공원화 사업에 참여하는 민간 분야 전문가들 중에서도 과도하게 빠른 속도에 이의를 제기하는 사람들이 있다. 이 때문에 박 시장의 이번 서울역 고가도로 공원화 사업 추진을 이명박 전 대통령이 과거 서울시장 시절에 실시했던 ‘청계천 복원사업’과 같은 대권 프로젝트로 인식하는 사람도 많다. 이미 서울역 일대 교통 불편은 기정사실화됐고 시민들은 그 나름대로 적응해나가고 있다. 남은 것은 하나. 과연 서울역 고가도로 공원은 용산 재개발과 북부역세권 개발의 잇따른 실패로 침체된 서울역 서부 지역을 부흥시킬 수 있을까. 


서울역 고가도로 공원 웃는 자, 우는 자

사진 출처 · 서울시

▼용산도 망하고 북부역세권도 망하고…서울역 서부 개발 수난사
과거 서울역 서부지역에도 수차례 개발 기회가 있었다. 용산 재개발과 서울역 북부역세권 사업이 대표적이다. 그러나 두 사업 모두 좌초됐고 그 밖의 크고 작은 도시개발계획이 있었지만 서부지역은 여전히 주변에 비해 상대적으로 낙후된 상태로 남아 있다.
단군 이래 최대 규모의 개발계획이던 2007년 용산 재개발 사업 초기 서계동과 청파동은 선호도가 낮은 편이었다. 주요 개발지와 멀리 떨어진 탓이 컸다. 그런데 2007년 중반쯤 서계동과 청파동을 포함한 지역의 재정비촉진지구 타당성 검토가 진행되면서 투자자들의 관심이 높아졌다. 2010년 인천공항철도가 서울역까지 연결될 예정이었기 때문에 기대감도 높았다. 그러나 갑자기 닥친 세계 금융위기로 용산 재개발 사업은 계속 지체되다 2013년 사업 자체가 무산됐다. 서계동과 청파동은 이후에도 도시환경정비, 지구단위계획 등에 포함되는 등 주민들의 기대를 키웠지만 제대로 개발되지 못했다. 서계동 일대가 2010년까지 기무사 수송대 대지(현 국립극단)로 건축물 고도제한구역으로 묶여 있었던 것도 개발 지체의 한 원인이었다.
서울역 서북부인 중구 중림동도 서울역 북부역세권 개발 사업으로 한동안 들떴던 적이 있다. 기본계획은 2008년 수립됐으나 사업성 부족으로 기업 대부분으로부터 외면받다 2014년 한화그룹 산하 한화역사컨소시엄이 유일하게 참여하면서 기대를 모았다. 그러나 토지 주인인 코레일과 이견이 계속되고 대체 고가도로 신설에 대한 비용 부담 문제 등으로 2015년 1월 한화역사컨소시엄이 사업을 포기했다. 서울시는 2015년 5월 북부역세권 개발 사업을 조기에 추진하겠다고 밝혔고, 사업성 개선을 위해 컨벤션센터의 규모를 줄이고 호텔, 쇼핑몰 등의 상업시설을 늘리는 계획을 올해 초 발표할 예정이다. 북부역세권 개발 사업은 서울역 고가도로 공원화 사업과 맞물려 그간 낙후됐던 서부지역 부흥의 단초가 될 것으로 보인다.







주간동아 2016.01.06 1020호 (p34~37)

김수빈 객원기자 subinkim@donga.com
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