주간동아 687

2009.05.26

풀뿌리 민주주의, 현장과 노력 먹고 자란다

지방의원이 본 지방의회 난맥상과 대안

  • 입력2009-05-25 10:07:00

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    “지방의회는 썩었다.” “지금처럼 한다면 지방의회가 과연 필요한가.” 지방의회의 비리 백태를 볼 때마다 주민들은 분통을 터뜨린다. 이미 난맥상이 실타래처럼 얽혀 있다. 도대체 어디서부터 잘못된 것일까? 다양한 원인만큼 해결책도 백가쟁명식으로 제기된다. 각 정당에서 자신의 양심에 따라 의정활동을 한다는 4명의 지방의원으로부터 ‘지방의회의 난맥상과 해결방안’에 대한 얘기를 들어봤다.

    [민주당] “생활밀착형 의정활동이 중요”
    서울 도봉구의회 김용석 의원

    풀뿌리 민주주의, 현장과 노력 먹고 자란다

    “다양한 지표에 의한 지방의원 평가가 중요하다”는 김용석 의원.

    교수는 학생을 잘 가르쳐야 좋은 교수고, 의사는 환자의 병을 잘 고쳐야 좋은 의사다. 그렇다면 좋은 의원이란? 여러 기준을 들 수 있겠지만 좋은 법을 만들어 주민들의 가려운 부분을 긁어주는 의원이 좋은 의원이라는 데 이견이 없을 것이다.

    그런 의미에서 서울 도봉구의회 김용석 의원은 ‘좋은 의원’이다. ‘도봉구 학교급식 조례’ ‘정보문화센터 설치 및 운영에 관한 개정 조례’ 등 주민의 실생활에 시급한 조례를 만드는 데 앞장서왔기 때문이다.

    김 의원은 27세 때 제3대 도봉구의회 의원으로 지방의회에 첫발을 내디딘 후 내리 3선을 했다. 30대인 지금은 ‘중진의원’이라는 얘기를 들을 정도. 제4대 의회 때는 전국 최연소 의장을 지냈을 만큼 주민과 동료의원들의 신망이 높다.



    ‘A시 의회 의정활동 전무’ ‘빈둥빈둥 노는 지방의회’…. 언론을 통해 ‘일 안 하는 지방의회’가 부각되자 시민단체와 정당에서 의정활동을 모니터링하기 시작했다.

    문제는 이들이 단지 조례발의 건수가 얼마나 되느냐는 정량지표에 의존하게 된다는 점. 김 의원은 조문인용 개정에 따른 실적 쌓기보다는 한 건의 조례를 제정하더라도 의원 스스로가 연구하고 노력해서 조례를 만들자고 주장한다.

    “조례 건수가 중요한 게 아니라 어떤 조례를 만드느냐가 중요합니다. 단순히 자구 몇 개만 바꿔서 1분 만에 조례를 만들기도 합니다. 조례안을 제대로 만들다 보면 주민공청회, 내부토론회, 전문가 공청회 등을 거쳐야 하기에 1년이라는 시간도 촉박합니다. 조례발의 건수로 의원을 평가한다는 것은 문제가 있습니다. 따라서 많은 조례안을 발의했다고 자랑하는 의원이 있다면 그 의원이 발의한 조례안을 꼼꼼히 살펴봐야 합니다. 날림으로 부실하게 조례안을 제출했거나 다른 사람이 발의한 조례안을 자구만 수정해 내놓은 경우가 대부분일 겁니다.”

    더욱이 지방의원이 조례안의 처음부터 끝까지 모든 것을 책임져야 하는 상황이다. 전문 정책보좌관 제도가 도입된 국회의원과 달리 지방의회는 ‘유급보좌관 제도’가 지지부진하다. 상임위별로 1~2명의 지방의회 전문위원이 있지만 이들 소수의 인원으로 의원 5~10명을 보좌한다는 것은 사실상 불가능하다.

    지방의 특성만을 고려한 독특한 조례를 만들기가 쉽지 않다는 점도 한계다. 현행 지방자치법에서는 ‘지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고(지방자치법 제22조), 시·군 및 자치구의 조례나 규칙은 시·도 조례나 규칙에 위반하여서는 아니 된다(지방자치법 제24조)’고 명시돼 있다.

    그러다 보니 다양성을 추구해야 할 지방자치에서 천편일률적인 조례가 쏟아진다. 그 결과 80% 이상의 조례안이 집행부에서 제출한 것이고, 지방의원이 발의한 조례 건수는 10%도 채 되지 않는다. 집행부에서 제출하는 상당수 조례안은 상위 법령의 제정 및 조문 개정에 따른 것으로 지방자치 구현을 위한 조례 재개정과는 거리가 있다.

    이런 상황에서 몇 안 되는 좋은 조례안의 대표발의가 누구냐를 두고 의원들 간의 경쟁, 정당 간의 견제가 벌어지기도 한다. 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의한다(지방자치법 제66조 1항). 지방의원이 혼자서 발의할 수 없고, 동료의원들의 동의를 얻어 발의한다.

    “괜히 동의했다가 자신은 들러리만 서고 스포트라이트는 다른 의원이 받지 않을까 걱정하게 됩니다. 그러다 보니 소수 정당의 조례안은 일단 거부하고, 크게 다르지 않은 내용으로 자신의 당 및 구청장 발의로 조례안을 올리는 경우도 있습니다.”

    김 의원은 단순히 조례발의 건수로 의원을 평가하는 현재의 평가방법에 근본적인 변화가 있어야 함을 강조한다.

    “지방의원은 입법 기능도 중요하지만 주민과 부대끼는 생활밀착형 현장 의정활동 속에서 민원을 얼마나 합리적으로 해결하는지가 중요합니다. 그 밖에 상임위에서 어떤 질의 및 발언을 했고, 행정사무감사 자료 요청은 어떠했는지 등에 대한 종합적인 주민 평가가 필요합니다.”

    손영일 기자 scud2007@donga.com

    [진보신당] “일당 독재가 지방자치 죽인다”
    서울 강북구의회 최선 의원

    어느 조직에나 문제아는 있다. 특히 모두가 ‘예스’를 외칠 때 나 홀로 ‘노’라고 하면 미운털이 단단히 박힌다. 그래서 서울 강북구의회 최선 의원은 조직의 ‘문제아’다. 지난 한 해 강북구의회는 의정비 때문에 여론의 따가운 질타를 받았다.

    2007년 11월 3284만원이던 연봉을 구의회가 일방적으로 60% 넘게 인상한 것. 분노한 주민들은 조례안 발의를 위한 서명운동을 전개했다. 관련 당사자임에도 최 의원은 주민 서명운동을 주도했다. 결국 의정비 삭감 조례안을 이끌어내 본회의에서 이를 통과시켰다. 그 과정에서 동료 의원들로부터 징계위원회에 회부하겠다는 등 항의와 ‘위협’을 받기도 했다.

    최 의원은 출마 때부터 화제를 몰고 다녔다. 임신한 몸을 이끌고 선거운동에 나서 당당히 당선됐다. 3년이 지난 지금도 최 의원은 “여전히 보람되고 일할 맛이 난다”고 말한다. 열정도 그대로지만, 최 의원이 일하는 강북구의회 사정이 여느 구와는 다르기 때문이다.

    풀뿌리 민주주의, 현장과 노력 먹고 자란다

    “일당 독재는 견제와 균형을 무너뜨린다”고 지적하는 최선 의원.

    2006년 5·31 지방선거에서 야당이던 한나라당은 압승을 거뒀다. 광역단체장 16곳에서 12곳을 승리했으며 수도권을 모두 석권했다. 230명의 기초자치단체장(시장, 군수, 구청장) 중 155명을 당선시켜 67.4%의 점유율을 기록했다.

    지방의원도 예외가 아니어서 한나라당의 ‘싹쓸이’가 이뤄졌다. 일당 독재하에서는 당내 의견만 정리하면 얼마든지 밀어붙일 수 있다.

    더욱이 구청장을 비롯한 지방자치단체장들마저 같은 당 소속이 돼버리면 견제와 균형이 깨지기 쉽다. 이른바 ‘당정협의’라는 명목으로.

    이 과정에서 공식적인 절차보다는 비선(秘線)을 통해 일을 처리하기 일쑤다. 마치 군대처럼 구청에서 행정업무를 결정하면 의회가 곧바로 의결, 일처리가 일사불란하게 진행된다. 그래서 나온 신조어가 ‘뚝딱 의회’다.

    하지만 강북구의회는 의원 구성부터 조금 특이하다. 2006년 지방선거에서 14명의 구의원이 선출될 때 어떤 정당도 과반수를 차지하지 못했다. 한나라당 소속도 7명이었고, 전통적으로 지지기반을 자랑하던 여당도 분열돼 열린우리당이 5명, 민주당이 1명을 배출했다.

    여기에 민주노동당도 1명의 구의원을 배출해 원내 진출에 성공했다. 결과적으로 다수당과 소수당이 1대 1의 황금분할을 이뤘다. 원 구성, 의장단 구성에서부터 다른 구의회와 분위기가 다를 수밖에 없었다.

    “한나라당이 독주를 못하니 모든 것이 민주적으로 진행됐죠. 한나라당 스스로도 경선을 통해 각 위원회 위원장 후보를 정하게 됐고, 제가 전반기 운영위원장을 맡게 된 것도 같은 맥락에서 가능했습니다.”

    진보신당, 민주노동당 등 소수정당이 원내에 진출한 지방의회와 그렇지 않은 지방의회 사이에는 커다란 차이가 있다. 바로 견제와 균형의 힘. 복수의 당이 의석을 차지한 수도권과 달리 특정 정당이 의회를 독차지한 영·호남 지역에서는 부정부패 사건이 심심찮게 적발된다. 그것도 의원 한두 사람의 문제가 아니라 울진군의회처럼 전원이 연관되는 경우가 비일비재하다.

    누구도 잘못된 일임을 지적하지 못한 채 공범자가 돼가는 것이다. 관행이라는 미명 아래 ‘똥 묻은 개가 겨 묻은 개’ 탓하지 못하는 상황이 된다. 소수당의 존재는 부정부패 고리를 100% 근절할 수는 없지만 일정 정도의 견제효과가 작용한다는 점에 의미가 있다. 현재 광역의원은 소선거구제, 기초의원은 중선거구제로 치러진다. 특정 정당 싹쓸이를 막기 위한 최소한의 장치로, 2006년 선거부터 기초의원 선거는 중선거구제로 변경된 것이다. 최 의원은 소수세력이 의회에 진출하려면 비례대표를 대폭 늘리거나 선거구제를 중·대선거구제로 확대해야 한다고 주장한다.

    “일각에서는 기초의원 선거마저 다시 소선거구제로 돌리자는 얘기가 나옵니다. 소수당의 존재가 고까운 거죠. 하지만 일당이 독재하는 상황에서 지방자치는 고사(枯死)합니다. 다양성이 존재하는 지방의회야말로 건강한 지방자치의 표본이라 할 수 있습니다.”

    손영일 기자 scud2007@donga.com

    [민주노동당]“적정 수준 의정비 책정하고 겸직 금지하자”
    서울 관악구의회 이동영 의원

    풀뿌리 민주주의, 현장과 노력 먹고 자란다

    적정 수준의 의정비 책정을 주장하는 이동영 의원.

    지난해 9월 이수정 서울시의원, 민주노동당 서울시당과 참여자치지역운동연대가 공동 주최한 ‘지방의회 이대로 좋은가?’라는 주제의 지방의회 제도개선을 위한 과제 토론회.

    서울시의장선거 돈봉투 살포, 관광성 해외연수, 관급공사 입찰비리 등 지방의회를 둘러싸고 하루도 조용할 날이 없을 때였다. 서울 관악구의회 이동영 의원은 지방의회 제도의 문제점과 개선사항에 대한 발제자로 참석했다.

    이 의원의 발표 내용 중 눈길을 끄는 부분은 ‘유급제 도입 취지에 맞게 전문인력을 확보할 수 있는 적정 수준의 의정비 책정이 필요하다’는 주장. 지역주민의 여론을 무시한 과도한 의정비 인상으로 여론이 좋지 않은 상황에서 ‘용감한’ 주장이 아닐 수 없었다.

    2005년 6월 지방자치법 제32조를 개정해 ‘지방의원에게 매달 일정액의 수당을 지급함으로써 지방의원이 전문성을 가지고 의정활동에 전념할 수 있는 기틀을 마련한다’는 취지로 2006년부터 지방의원 유급제가 전격 실시됐다. 기존 지방의원 1인당 회기수당 형식으로 지불되던 의정활동비를 직무활동에 대해 지급하는 월정수당으로 전환한 것.

    지방의원 의정비는 지방자치법 제33조 및 동 시행령 제33조에 근거를 두고 있다. 의정비는 의정활동비, 여비, 월정수당으로 나뉜다. 전국적으로 동일한 의정활동비를 제외하고 월정수당을 선정하는 기준으로는 지역주민의 소득수준, 지방공무원의 보수인상률, 물가상승률 및 지방의회의 의정활동 실적, 주민 의견 등이 종합적으로 고려된다.

    지자체의 재정 상황을 고려해 의정비를 책정하면 서울 강남구, 송파구 등 부유한 지자체 의원의 의정비는 많고, 그렇지 못한 지역은 적은 부익부빈익빈 현상이 불가피하다. 행정안전부 자료에 따르면 서울 강남구의회 2009년 의정비 기준액은 5178만원으로 서울 강북구의회(3402만원)보다 1.5배나 많다.

    이 의원은 “지방의원의 지위와 업무가 수도권이냐 비수도권이냐에 따라 다를 수는 없다. 현행 의정비 산정 체계는 수도권과 지방의회 간의 의정비 격차를 심화시킨다. 차라리 지방의원 의정비도 행정안전부에서 일률적으로 정하는 게 바람직하다”고 주장한다.

    의정비는 의정비심의위원회에서 결정한 범위 안에서 의회가 조례로 제정한다. 의정비심의위는 지방자치단체장과 지방의회 의장이 학계, 언론계, 시민단체의 추천을 받아 각각 5명씩 정한 심의위원으로 구성된다. 그런데 의원들과의 관계를 고려한 나머지 느슨한 심사가 이뤄지기 일쑤다.

    2008년 광역의원의 평균 의정비는 5284만원으로 전년 대비 13% 증가했으며, 기초의원은 36% 증가한 3766만원이다. 일부 지자체에서는 경쟁적으로 60~70% 인상을 시도하다 행정안전부와 갈등을 빚은 끝에 의정비가 대폭 삭감되기도 했다.

    “의정비심의위가 지자체와 관변인사로 채워지면서 법적 절차와 주민 의견 수렴을 무시한 채 이뤄지다 보니 한쪽으로 치우친 결과가 나오게 됩니다. 그래서 과도한 의정비 인상이 문제가 된 탓에 적정 수준의 의정비가 필요하다는 주장조차 도매금으로 비판을 받습니다.”

    유급제와 같은 맥락에서 문제가 되는 부분이 의원의 겸직 문제다. 지방자치법 제35조에는 지방의원이 겸직하지 못하는 직업이 규정돼 있다. 최근에는 국회의원 보좌관, 국회 교섭단체 정책연구원 등 정당 가입이 가능한 공무원과 새마을금고·신협·한국교육방송공사 임직원 및 각종 조합의 상근 임직원에서 비상근 임직원까지 겸직 금지가 확대됐다. 그럼에도 여전히 편법을 동원한 겸직이 이뤄지고 있다.

    “4년 후에 내가 다시 의원직을 수행한다는 보장이 없고, 현재의 의정비가 부족하다 보니 알게 모르게 겸직하는 분이 많습니다. 법개정으로 새마을금고 임직원, 국회의원 보좌관 등 제한 규정이 늘었지만 실제 주변 의원들 중에 그런 분은 거의 없습니다. 대부분 자영업을 하시거나 자기 사업을 하고 있어요.”

    그러다 보니 지방의원은 부업이요, 원래 직업이 있으니 지방의원의 직위를 이용해 ‘알아서 적당히 해먹어라’는 것밖에 안 된다는 지적이다. 낮은 의정비 → 겸직으로 사익 추구 → 뒤늦게 겸직 제한 → 과다한 의정비 인상으로 대응 → 여론에 밀려 의정비 삭감의 악순환이 되풀이된다. 이 의원은 차라리 충분히 의정비를 보장해준 다음 잘못을 저지를 경우 거기에 페널티를 줘야 악순환을 막을 수 있다고 주장한다.

    “의정비를 올리자는 주장이 욕을 얻어먹을 수도 있습니다. 하지만 유급제 도입의 취지에 맞게 전문인력을 확보할 수 있는 적정 수준의 의정비가 필요한 게 현실입니다. 물론 급여로 규정함과 동시에 원천적인 겸직 금지를 한다는 전제가 뒤따라야겠죠.”

    손영일 기자 scud2007@donga.com

    [한나라당] “결국 사람이 문제 … 전문성, 도덕성 갖춘 인재 부족”
    서울시의회 김기성 의원

    풀뿌리 민주주의, 현장과 노력 먹고 자란다

    “전문성과 도덕성을 갖춘 인재가 지방의원의 자질을 높인다”고 말하는 김기성 의장.

    서울시의회 50여 년 역사에서 가장 부끄러운 때는 도덕성이 크게 실추된 지난해가 아닌가 싶다. 2008년 상반기 김귀환 전 의장이 의장 선거를 전후해 동료 의원들에게 돈봉투를 뿌린 일로 구속되고, 돈봉투를 받은 시의원 4명이 형사 처분을 받아 의원직을 잃었다. 김귀환 전 의장의 뒤를 이어 취임한 김기성 의장은 서울시의회의 도덕성을 바로 세우는 과제를 떠안게 됐다.

    한나라당 소속의 3선 시의회 의원으로 ‘연구하는 시의원’이라는 평가를 받는 김 의장은 “전문성을 갖춘 유능한 인재가 목마르다”며 말문을 열었다. 전문성과 도덕성을 갖춘 인재들이 지방의회를 기피하는 현상은 지방의회 발전을 더디게 한다는 점에서 우려스러운 일이라는 것.

    “지방정부는 점차 복잡해지고 있습니다. 이런 지방정부를 실질적으로 견제, 감시하기 위해서는 지방의원이 전문성을 갖춰야 합니다. 어떤 면에서는 오히려 지방정부가 중앙정부보다 복잡한 행정을 수행하므로 인재가 중앙으로만 몰려갈 게 아니라 지방의회로 진출할 수 있도록 제도적으로 뒷받침해줘야 해요.”

    김 의장이 말하는 유능한 인재란 전문지식을 갖추고, 세상의 변화에 발 빠르게 대응할 수 있고, 주민의 심부름꾼 노릇을 해야 하는 시의원으로서 도덕적 덕목까지 두루 지닌 인물이다. 늘 비판의 대상이 되는 지방의원들의 도덕적 자질 문제를 해결하려면 비리를 저질렀거나 도덕적으로 흠이 많은 의원들의 행태를 그냥 덮어둬서는 안 된다는 것 또한 김 의장의 생각이다.

    “현재 서울시의회 의정 활동은 인터넷 동영상을 통해 실시간 방송됩니다. 지방의회가 제대로 돌아가는지, 의원들의 자질에 문제가 없는지를 인터넷 방송을 통해 모니터링할 수 있습니다. 이런 식으로 지방의회에 대한 감시 활동을 강화하는 것이 지방의회를 바로 세우는 최선의 방법입니다.”

    김 의장은 “지방의회의 난맥상을 개선하고 내실 있는 발전을 도모하기 위해서는 의원보좌역제를 조속히 도입해야 한다”고 말했다. 서울시의 경우 시민 10만명당 1명꼴인 시의원이 혼자서 지역구를 살피고, 전문화한 정책을 개발하고, 소관 상임위 활동을 하는 등 여러 임무를 수행하기에는 한계가 있다는 것. 그는 의회사무처 직원의 인사권 문제도 거론했다.

    의회 소속 공무원들의 인사권을 집행부 수장인 시장이 갖고 있어 시의회 공무원들이 집행부 눈치를 볼 수밖에 없다는 것이다. 따라서 집행부를 견제하고 감시하는 시의회의 기본 업무에 충실하려면 의회 공무원들을 집행부에서 독립시켜 보호해야 한다는 주장이다.

    김 의장의 정치철학은 ‘유지자사경성(有志者事竟成)’. 뜻이 강하고 굳은 사람은 어떤 난관에 봉착해도 마음먹은 일을 성취하고야 만다는 뜻이다. 서울시민들은 이러한 그의 정치철학이 굽히지 않길 바랄 것이다.

    박연희 자유기고가 lotuspark94@empal.com



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