역대 대통령은 대선 전 ‘개헌’을 약속하고도 대통령에 당선된 후에는 이를 외면했다. 개헌 문제가 대두되면 정국의 모든 이슈를 빨아들이는 블랙홀이 될 것이라고 우려했기 때문이다. 지금까지 정부는 개헌 필요성은 인정하면서도 개헌 논의 자체를 금기시했다. 그러나 문재인 대통령 시대에는 개헌이 더는 금기어가 아니다. 오히려 개헌의 당위론에 힘이 실렸다. 문 대통령이 취임하자마자 직접 개헌 필요성을 역설했기 때문이다.

“내년 6월 반드시 개헌하겠다”

문 대통령은 취임 아흐레 만인 5월 19일 여야 원내대표를 청와대로 초청해 가진 오찬자리에서 “내년 6월 반드시 개헌하겠다”고 말했다. 그러면서 “(나는) 스스로의 말에 많은 강박관념을 가진 사람”이라고도 했다. 개헌 의지를 피력하는 데 그치지 않고 ‘꼭 개헌하겠다’는 다짐을 ‘스스로의 말에 강박을 가진 사람’이라고 에둘러 표현한 것이다.

정치권에서는 대통령이 직접 개헌 의사를 밝힌 데 대해 여야 할 것 없이 환영의 뜻을 내비쳤다. 1987년 6·29 선언으로 대통령 직선제를 뼈대로 한 개헌안이 통과된 이후 한 세대가 지났고, 그동안 우리 사회가 많은 변화를 겪으면서 국민의 삶과 인식도 바뀌었지만 헌법이 이를 충분히 반영하지 못하고 있다는 문제의식을 여야 정치권이 공유하고 있기 때문이다. 그래서 내년 6월 전국동시지방선거(지방선거) 때 개헌 가능성이 그 어느 때보다 높다.

그런데 몇 가지 걸리는 대목이 없지 않다. 문 대통령이 ‘내년 6월 개헌’을 강조하며 “기본권 강화, 지방분권 강화 쪽은 크게 문제없이 합의할 수 있으니 먼저 잘 만들어 추진했으면 좋겠다”면서 “하지만 권력과 선거구제는 맞물려 가는데 지금 같은 지역구도로 가서 되겠나. 선거제도(정비)가 같이 가야 하지 않겠느냐”고 언급했기 때문. 대통령의 ‘개헌 추진 의지’ 속에 ‘선거구제 개편’이 필요조건처럼 따라붙어 있는 것이다.



현행 소선거구제에서는 해당 지역구에서 최다 득표한 사람만 선출되다 보니 차득표로 낙선한 후보자의 표가 무효가 되는 이른바 사표(死票)가 발생하는 문제점이 있다. 더욱이 특정 지역에서 특정 정당 후보가 싹쓸이하다시피 하는 표 쏠림현상도 고질적 문제로 지적돼왔다. 이 같은 문제점을 개헌과 동시에 해소할 수 있는 선거구제 개편을 문 대통령이 주문하고 나선 것이다.

더욱이 이번 개헌 과정에서는 제왕적 대통령제의 폐해를 줄이고자 권력구조가 바뀔 개연성도 크다. 이 때문에 개헌 이후 구성될 새로운 권력구조에 맞춰 의회 구성에도 변화가 있어야 한다는 여론이 적잖다.

선거구제 개편에 대한 문 대통령의 주문은 곧 현실이 됐다. 국회가 ‘개헌특위’ 활동 시한을 연말까지로 연장하는 동시에 선거구제 개편 등 선거제도를 논의할 정치개혁특별위원회(정개특위)를 별도로 구성한 것. 앞으로 국회에서 개헌 논의는 선거구제 개편과 맞물려 이뤄질 것으로 보인다.

지방분권 위해 국회 양원제 도입?

1월부터 본격적인 활동에 들어간 국회 개헌특위는 효율적인 논의를 위해 2개 소위원회(소위)로 나뉘어 운영돼왔다. 제1 소위는 기본권, 지방분권, 경제·재정 분야를 담당하고 제2 소위는 정부형태와 정당·선거, 사법부 분야를 다룬다. 소위는 자문위원회 측에 자문을 구하고 수시로 답변도 주고받으며 개헌 쟁점을 심사하고 있다.

제1 소위 지방분권 분과, 제2 소위 정부형태 분과는 국민을 대표하는 하원과 지역을 대표하는 상원의 양원제 국회 도입 필요성에 사실상 의견 일치를 본 것으로 알려졌다. 즉 지방분권적 국정운영을 위해 지역대표형 상원 설치가 필요하다는 의견에 제1, 2소위가 모두 동의한 것이다.

양원제 도입은 지난 대선 때 자유한국당 홍준표 대선후보가 내세운 공약이기도 하다. 홍 전 후보는 4월 12일 ‘2017 한국포럼’에 참석해 “국회를 상·하 양원제로 바꾸고, 국회의원 수도 절반으로 줄이겠다”고 밝혔다. 그는 “통일 시대에 대비해 현행 단원제인 국회를 양원제로 바꾸고 현행 300명인 국회의원 정수도 상원 50명, 하원 100명 등 150명 정도로 해야 한다”고 주장했다.

국회 개헌특위 자문위원 보고 내용에 따르면 양원제를 도입하더라도 하원의원 수는 200명 이상으로 하되, 상원의원은 50명을 넘지 않도록 해 현재 국회의원 정수 300명 수준을 유지하는 것이 현실적이라는 의견이 나왔다.

특히 기타 자문위원 의견에서는 국회의원 정수 확대를 전제로 한 선거제도의 변화 필요성이 제기되기도 했다. 즉 독일식 연동형 비례대표제를 도입하려면 국회의원 정수 확대가 불가피하다는 논리다. 연동형 비례대표제는 정당 득표율에 따라 각 정당의 총 의석수를 먼저 정한 뒤, 지역구 당선인 수를 뺀 의석을 비례대표의원으로 채우는 방식이다. 이는 사표를 최소화해 정당 득표율과 의석수 간 불비례를 줄일 수 있다는 장점을 갖는다.

그런데 문제는 정당 득표율과 의석수 간 비례성을 높이려면 지역구와 비례대표의원의 격차를 최소화해야 한다는 점이다. 현행처럼 지역구 대 비례대표 의석수를 253 대 47로 유지하면 정당 득표율에 따라 비례대표 의석을 채우더라도 한계가 뚜렷하기 때문이다. 따라서 국회 개헌특위에 보고된 기타 자문위원 의견 중에는 지역구 의석수를 230개 이상으로 하고 지역구 대 비례대표 비율을 2 대 1로 하면 하원 의석수가 최소 350명 이상이 돼야 한다는 주장이 나왔다.

여기에 상원도 설치해야 하기 때문에 전체 의석수는 400명을 넘게 된다. 명분은 지방분권인데, 결과는 의석수 증가로 귀결되고 만 셈이다. 이 같은 양원제 도입에 대해 국회에서는 “논의 중인 사안”이라는 태도다. 개헌특위 논의 과정에 외부 전문가로 참여한 일부 인사는 양원제 도입에 부정적인 의견을 밝힌 것으로 알려졌다.

뜨거운 감자, 권력구조 개편

현재 국회 개헌특위는 제왕적 대통령제로 상징되는 중앙집권제의 비효율을 제거하고자 권력구조 개편과 지방분권에 초점을 맞추고 있다. 이 가운데 현행 5년 단임 대통령제를 어떻게 바꾸느냐가 권력구조 개편의 핵심이다. 국회 개헌특위에서는 이원집정부제 성격의 분권형 대통령제와 의회의 견제권을 대폭 강화한 4년 중임 대통령제, 그리고 의원내각제적 요소가 큰 국무총리 중심의 분권형 등 세 가지 안을 놓고 논의를 진행하고 있다.

분권형 개헌 방안에 대해서는 대통령과 총리의 권한 기준을 어떻게 구체화할 것이냐의 문제가 대두돼 있다. 또 4년 중임 대통령제에 대해서는 의회가 행정부 집행권을 견제하려면 고위공무원 인준권한을 강화하고, 현재 정부 소속으로 돼 있는 감사원을 국회로 이관하는 것이 필요하다는 주장이 나온다.

국회의 한 관계자는 “권력구조 개편 문제는 선거구제, 지방분권과도 맞물려 있기 때문에 충분히 의견을 수렴한 뒤 시간을 갖고 최종안을 논의할 것”이라고 말했다.

6개월 가까이 활동해온 국회 개헌특위의 활동 시한은 연말까지로 연장됐다. 그러나 내년 6월 지방선거 때 개헌 국민투표를 실시하려면 남은 시간이 그리 많지 않다는 지적도 나온다. 국회 개헌특위에서 합의, 조정해야 할 내용이 적잖다는 점에서다. 일례로 개헌특위 초안에는 제대로 된 지방분권을 위해 각 지역의 지방법원장, 검찰청장, 경찰청장 등 권력기관장을 해당 지역 주민이 직접 선출하는 방안까지 포함됐다. 이 같은 초안은 개헌특위 논의 과정에서 사법부 분과로 이관했다. 사법부 분과에서는 지방법원장 등 사법기관장은 직선제보다 사법평의회를 통한 인사권 행사가 더 효율적이라는 데 의견이 모아졌다.

이처럼 개헌 논의는 자문위원회와 분과, 소위 등 다양한 단위에서 이견을 조율하는 과정을 통해 이어지고 있다. 지금까지 봇물 터지듯 쏟아져 나온 다양한 의견을 하나의 법조문으로 수렴, 정리해가는 과정이 과제로 남았다. 특히 문 대통령이 5·18민주화운동기념식에서 밝힌 것처럼 5·18민주화운동을 헌법 전문에 포함시킬 것인지 여부도 앞으로 국회 개헌특위에서 다뤄야 할 이슈다.

 문 대통령이 5·18민주화운동을 헌법 전문에 포함시키겠다고 언급하기 전까지 국회 개헌특위에서는 4·19혁명과 6·10민주항쟁을 추가하는 수준에서 논의가 이뤄졌다.

대법원장 인사 권한 대신할 사법평의회 생기나

국회 헌법개정특별위원회는 사법관료주의를 타파하기 위한 구체적 방안을 일찌감치 논의해왔다. 4월 18일 자문위원회 제14차 회의에서 국회 개헌특위 제2 소위 사법부 분과는 ‘법관의 인사를 담당하는 사법평의회(가칭) 설치’를 논의했다. 사법평의회를 사법부 내에서 선발하는 법관위원과 국회에서 임명토록 하는 비법관위원으로 구성하자는 데 공감했다. 5월 2일 제18차 회의에선 이를 더 구체화했다. 사법평의회를 대법원과 헌법재판소로부터 완전히 분리된 독립 사법행정기구로 설치하고 법관의 임용, 징계 등 인사는 물론, 예산과 사법정책 수립 등 사법행정 전반을 담당케 하는 구상을 담았다. 사법평의회 의원의 임기는 6년으로 하되, 연임과 겸임을 금지하고 위원장은 호선으로 선출하며, 대통령이 추천하는 2인과 국회에서 추천하는 8인, 그리고 법원이 추천하는 6인 등 총 16인으로 구성하는 방안을 논의했다.

5월 12일 제19차 회의에서는 대법관 선출 방안도 논의했다. 현행 헌법하에서는 대법원장의 제청으로 국회 동의를 얻어 대통령이 대법관을 임명한다. 개헌안에선 사법평의회가 재적의원 3분의 2 이상 찬성으로 선출한 자를 국회 동의를 얻어 대통령이 임명케 한 것. 이 같은 국회 개헌특위 사법부 분과 논의대로 개헌안이 통과된다면 대통령의 권한 축소는 물론, 대법원장 권한도 크게 위축될 것으로 보인다. 그 대신 국회 권한은 강화된다. 인사권이 없는 대법원장과 인사권을 행사할 사법평의회 의장 가운데 법관들이 누구 얘기에 더 신경을 곤두세울지 미뤄 짐작할 수 있기 때문이다. 더욱이 사법평의회 구성원의 절반을 좌우할 국회와 사법평의회 3분의 1을 조금 넘는 법원 사이에서 권력의 균형추가 어디로 향할지는 자명하다.

만약 국회 개헌특위 제2 소위 사법부 분과 논의대로 사법평의회가 설치된다면 법원 추천 사법평의회 의원은 수적 열세로 누구를 대법관으로 만드는 것보다 누구는 대법관이 돼서는 안 된다는 ‘반대자’ 구실을 할 개연성이 높다.

헌법 조문에 나타난 지방자치 홀대

우리나라 헌법은 맨 앞 전문과 맨 뒤 부칙을 제외하고 총 10개장 130조로 구성돼 있다. 10개 장은 구체적으로 제1장 총칙, 제2장 국민의 권리와 의무, 제3장 국회, 제4장 정부, 제5장 법원, 제6장 헌법재판소, 제7장 선거관리, 제8장 지방자치, 제9장 경제, 제10장 헌법개정으로 구성돼 있다.

최순실 국정농단 사태 때 광화문광장에 쏟아져 나온 국민은 헌법 제1조 국민주권주의를 강조하며 대통령 탄핵과 하야를 촉구했다. 헌법 제1조 1항은 ‘대한민국은 민주공화국이다’. 2항은 ‘대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다’이다. 이 같은 헌법 제1조는 분권을 목표로 한 이번 헌법 개정 논의 결과에 따라 달라질 개연성이 있다. 제1조 3항에 ‘대한민국은 분권형 국가를 지향한다’는 것을 명시하자는 요구가 제기됐기 때문이다.

특히 대통령 권력을 분산하는 수준을 넘어 중앙정부에 몰린 권력집중 현상을 지방으로 나누기 위해 지방분권을 헌법에 선언적으로 명문화하자는 제안도 나온 상태다. 5월 2일 제18차 자문위원회 회의에서는 지방분권 개헌을 위해 △지방분권 국가를 선언하고 △도 및 시, 군,  자치구를 지방정부로 헌법에 규정하는 방안을 논의했다. 또한 입법권과 재정권 배분을 신설함으로써 명실상부한 지방자치가 이뤄질 수 있도록 하자는 제안이 나왔다.

현행 헌법은 제6장에서 지방자치를 명문화하고 있으나, 헌법 조문은 제117조와 제118조 단 2개 조항에 불과하다.

그에 비해 제4장 정부에서 중앙정부의 권한과 역할을 자세히 명시해놓고 있다. 제4장 제1절은 대통령으로, 제66조부터 제85조까지 20개 조문에 걸쳐 권한과 역할을 상세히 서술하고 있고, 제2절 행정부는 제86조부터 제100조까지 15개 조문에서 기능과 역할을 상세히 명시해놓았다. 즉 헌법 조항에서 우리 정부의 대통령 집중, 중앙정부 집중 현상이 두드러진 것이다. 지방분권을 강화하려면 현행 헌법의 불균형부터 바로잡아야 한다는 요구가 나오는 것도 그 때문이다.